Омбудсмани в інтересах дітей

Обговорення доцільності впровадження в Україні
інституту Уповноваженого з прав дитини

ВГО «Жіночий консорціум України”, МО „Дитячий культурно-просвітницький центр”, Фундація «Захист прав дитини» за інформаційної підтримки ІАЦ "Громадський простір" ініціювали громадське обговорення доцільності впровадження в Україні інституту Уповноваженого з прав дитини.

Ініціатори обговорення наголошують на нагальній потребі в запровадженні інституту Уповноваженого з прав дитини в Україні і запрошують долучитися до цього процесу усіх небайдужих українців.

Познайомитися з цією ініціативою та висловити свої думки Ви можете на спеціальній Інтернет-сторінці обговорення – http://ombudsman.civicua.org/index.html

Свої коментарі Ви можете представити на Форумі  http://ombudsman.civicua.org/forum/index.jspa 

Нижче – цікава інформація з цього сайту про світовий досвід роботи омбудсманів та інших спеціалізованих органів з охорони прав дітей.

ЗМІСТ:
·  Розвиток концепції діяльності омбудсмана
·  Необхідність запровадження спеціального омбудсмана у справах дітей
·  Правовий статус омбудсмана
·  Функції в теорії та на практиці
·  Суттєві характеристики незалежних інституцій
·  Основні законодавчо закріплені повноваження омбудсмана
·  Коментарі та висновки
Додатки:
·  Уривок з роботи проф. О.В.Марцеляка.
·  Уривок з виступу Лариси Байди („Дитячий культурно-просвітницький центр”)
·  Європейська мережа уповноважених у справах дітей (ENOC)
·  „Фактори ефективності” та „Паризькі принципи”
·  Міжнародна конференція «Досвід інституту уповноваженого з прав дитини: перспективи для України» (Київ, жовтень 2006)
·  Підсумковий документ міжнародної конференції «Досвід інституту Уповноваженого з прав дитини: перспективи для України» (12 жовтня 2006 року,  м. Київ)

* * *

Розвиток концепції діяльності омбудсмана

Процес запровадження омбудсманів / уповноважених з прав дітей почався не так давно та триває й дотепер. Сьогодні такі структури активно утворюються, оскільки вони є захисниками найбільш вразливої групи населення – дітей, яким потрібні незалежні механізми для захисту та просування їх прав.

Омбудсмани / уповноважені з прав дітей: визначення

Омбудсманом у справах дітей зазвичай називають незалежний статутний орган, утворений для впровадження прав та інтересів дітей. У цьому дайджесті до даного визначення ми також віднесли дві неурядові організації (НУО), які називають себе омбудсманами у справах дітей. Проте ця концепція не включає ті тисячі НУО, що працюють в інтересах дітей, пропагуючи їх захист.

В даному виданні терміни „омбудсман” та „уповноважений” є взаємозамінними. Вони обоє називають моделі існуючих інституцій, тому вибір кожної країни стосовно того, як називати свою незалежну інституцію у справах дітей, є несуттєвим і не змінює функцій органу. Наприклад, перший у світі закон про створення посади омбудсмана називався „Акт про Омбудсмана у справах дітей Норвегії” (‘Norwegian Ombudsman for Children Act’) (1981), проте в тексті закону сама посада називалася „Уповноважений з прав дитини”.

Зважаючи на те, що термін „омбудсман” скандинавського походження, то зазвичай він не має форми жіночого роду. Більше того, людина, вперше призначена на цю посаду, Малфрід Флеккой (Målfrid Flekkøy), зазначає, що даний термін вживається без зазначення статі, як вона сама пише у своїй книзі „Голос в інтересах дітей: від імені їх Омбудсмана”, написаній протягом свого дворічного перебування на цій посаді.

Історія утворення омбудсмана

Спочатку концепція запровадження незалежних органів для проведення моніторингу дій уряду, спрямованих на захист прав окремих осіб, розвинулась у Швеції, де в 1809 році був призначений перший у світі омбудсман. За Швецією пішли Фінляндія (1919 рік), Данія (1955 рік) та Норвегія (1962 рік). Інститути омбудсмана існують лише в демократичних країнах. За даними на 1997 рік, такі структури запроваджені в 75 державах світу. Ці державні структури, створені захищати права громадян на гідну владу, гарантувати належне здійснення державного управління та відповідальність за свої дії з боку посадовців.

Головна мета діяльності даних інституцій зумовлюється політичним контекстом, в якому вони оперують. В широкому сенсі омбудсмани можуть належати до однієї з двох категорій:

·  Утворені в демократичних країнах. У конституційних державах з чітко вираженими рисами демократії та стабільною політичною і адміністративною системою існують процесуальні норми, що перевіряють та збалансовують здійснення управління державою; права людини поважають та їх дотримуються; під забезпеченням рівного доступу до освіти та засобів масової інформації мається на увазі, що люди мають інформацію про свої права. У таких країнах роль омбудсманів значною мірою пов’язана з усуненням недоліків ключових бюрократичних органів держави в часі впровадження складних законів та норм. Тут можна визначити дві моделі: омбудсмани, що розглядають скарги щодо окремих аспектів державного управління, таких як питання пенітенціарної або податкової системи; та омбудсмани, що розглядають скарги стосовно реалізації певних аспектів законодавства, таких як питання сексуальної орієнтації, расової дискримінації або людей, з обмеженими можливостями, які можуть стосуватися будь-якого органу чи інституції (роботодавців, державних та приватних служб, домовласників чи адміністрації школи).

·  Утворені в країнах з розвиваючою ся демократією. У країнах, де нещодавно пройшли політичні або конституційні революції, які поклали край диктаторському чи авторитарному режиму, концепція перевірок та балансу навряд чи відома або надійно впроваджена. Фундаментальні права людини часто обмежуються або взагалі відсутні, тому можуть безкарно порушуватися. В такому суспільстві, де запровадження інституту омбудсмана є вираженням поглядів, що притаманні більш демократичним конституційним державам, діяльність омбудсмана спрямована не на недоліки бюрократичних інституцій, а швидше на захист та проголошення фундаментальних прав людини. Тому ці інституції в таких країнах найчастіше відомі як Комісії з прав людини.

Необхідність запровадження спеціального омбудсмана у справах дітей

Зазвичай омбудсмани не забороняють дітям звертатися до них, проте й не беруться за вирішення проблем, що стосуються дітей, з власної ініціативи. Більше того, омбудсмани рідко здійснюють свої заходи таким чином, аби діти дізналися про існування цієї інституції. До того ж, часто вони навіть не усвідомлюють, що проблеми, з якими стикаються діти, значною мірою відрізняються від тих, що зачіпають дорослих, і що сутність прав дитини та механізми підвищення поваги до них також різні.

Вразливе становище дітей

Становище дітей щодо захисту їх прав є надзвичайно вразливим, оскільки вони не мають ані права голосувати, ані права впливу на прийняття важливих рішень та інституції, що спонукають до змін в політичному та економічному житті.

Лише в не багатьох країнах їх громадяни чітко усвідомлюють свої політичні та громадянські права. Це послаблює становище дітей, які хочуть змінити ставлення до своїх прав, та зменшує можливість створення офіційних можливостей для здійснення необхідних заходів.

У багатьох державах існує традиційна думка про те, що діти є власністю своїх батьків, а втручання держави у їх взаємини вважається порушенням прав батьків. Надзвичайно важко прийняти той факт, що діти також мають права, а їхні інтереси можуть відрізнятися від інтересів їх батьків. 

Поки що не в кожній країні створені правові та соціальні структури, які б гарантували визнання прав дітей як таких, що існують самостійно та вимагають поваги до себе. Наприклад, відповідальність за дітей зазвичай розділяється між різними міністерствами та департаментами, співпраця між якими знаходиться на низькому рівні, і які неспроможні самостійно розвивати комплексну роботу та здійснювати вплив на дітей.

Соціальні права дітей (на життя та розвиток, освіту, гру, охорону здоров’я та користування благами соціального забезпечення; та право на захист – на свободу від насильства та жорстокого поводження, а також від економічної та сексуальної експлуатації) – загальновизнані більшістю демократичних країн світу. Проте на практиці діти не мають механізмів впливу на політичну, соціальну та економічну владу, що робить їх вразливими – їх права часто ігноруються при розробці законодавчої бази, локалізації ресурсів та визначенні напрямку політики.

Діти залишаються також вразливими, якщо їх права порушуються, тому що вони не мають доступу до незалежних джерел надання консультаційної допомоги та захисту, а також тому що існую менше вірогідності, що їх слухатимуть як дорослих у разі подання ними скарг. Вразливість дітей є абсолютною у сфері громадянських та політичних прав, які часто не визнаються, а відповідно і не поважаються. Лише в деяких країнах право дітей на участь у процесі прийняття рішень, свободу слова, думки, віросповідання та мирних асоціацій і зборів ефективно реалізується та захищається. В багатьох країнах, попри ратифікацію Конвенції ООН про права дитини (1989 р.), до сих пір між законодавством та впроваджуваною політикою про громадянські права дитини існують значні розбіжності та невідповідності.

Тому омбудсман у справах дітей повинен відігравати важливу роль не лише в процесі ефективної реалізації прав, уже зазначених в законодавчих документах (доступ до інформації, проблеми затримки надання послуг, їх неефективності або неналежного забезпечення), але й у просуванні підвищення рівня поваги до фундаментальних прав дітей. Іншими словами, омбудсман повинен забезпечувати краще правосуддя для дітей шляхом розширення доступу до вже існуючих прав та підвищення рівня визнання прав людини, які ще не втілені в законодавстві, культурі та щоденному житті дітей.

Створення омбудсманів в інтересах дітей

Багато країн вже запровадили інститут омбудсмана або уповноваженого у справах дітей. Але попри те, що ратифікація Конвенції по правам дитини та інші фактори, зокрема, проголошення Організацією Об’єднаних Націй 1979 рока – Міжнародним роком дитини, значною мірою підвищили рівень поінформованості про права дитини, очевидним є факт, що усвідомлення необхідності пошуку механізмів моніторингу цих прав та введення спеціальних політичних сил в кожній окремо взятій державі також є важливими каталізаторами підвищення ролі дітей в суспільстві. Запровадження інституту омбудсмана у справах дітей – сміливий крок для уряду, який виражає відповідальність перед взятими на себе зобов’язаннями. І незважаючи на те, що велика кількість країн ратифікувала Конвенцію ООН про права дитини (187 країн, починаючи з грудня 1996 року), лише небагато з них спромоглися на наступний крок. Поштовхом до розвитку інституту омбудсмана стали ініціативи щодо створення відповідних комітетів при уряді (Норвегія), парламенті (Швеція) та міністерствах (Данія та Ізраїль).

Багато існуючих омбудсманів у справах дітей значною мірою відрізняються від традиційної концепції омбудсмана. В той час, коли одні були створені як уповноважені державні органи, інші діяли як структури на базі НУО. Деякі з них продовжують зберігати традиційні повноваження, що полягають у розслідуванні індивідуальних скарг, тоді як роль інших інституцій розвинулися до представлення та захисту інтересів і прав дітей як окремої групи. Єдине, що є у них спільного, – це зобов’язання забезпечувати визнання та дотриманням прав дітей державою.

Проте сам факт існування таких різних моделей одної інституції викликає протиріччя у розумінні їх ролі. Наприклад:

·  Чи входить до їх обов’язків захист, винесення рішень та поширення найкращих інтересів дитини? Їх діяльність стосується встановлення правосуддя чи забезпечення добробуту дітей? Зазвичай омбудсмани створюються для забезпечення та підтримки діалогу між громадянином та державою, контролю за належним виконанням процедур та дотримання встановлених правил та норм. Такі інституції не несуть відповідальності за оцінку впливу та результатів розслідувань індивідуальних справ на благополуччя заявника. Проте, чи повинна існувати якась відмінність у випадку, коли зі скаргою звертається дитина, беручи до уваги те, що саме дорослі повинні відповідати за захист дітей? Чи повинен уповноважений, що розглядає індивідуальні справи, братися за розгляд скарг щодо порушення прав дитини, якщо немає гарантії того, що ці дії здійснюватимуться в найкращих інтересах дітей?

·  Чи повинне джерело будь-яких змін походити виключно з досвіду самих дітей, чи, можливо, омбудсман зобов’язаний визначати потреби в цих змінах у відповідь на принципи та стандарти міжнародного законодавства? І знову ж таки, зазвичай омбудсмани швидко реагують на скарги, що надходять до них. Проведення будь-якої ширшої політичної діяльності є лише відповіддю на ці скарги та реакцією на необхідність внесення змін до законодавства, політики або діяльності органу. Багато омбудсманів у справах дітей відіграють більш активну роль, наприклад, думаючи про те, як змінити ставлення громадськості до фізичного покарання дітей, або критичніше ставитися до формування та аналізу державних витрат на потреби дітей.

·  Чи це завдання матиме більш ефективне вирішення у разі, якщо ним займатиметься державний уповноважений орган чи повністю незалежна організація, яка діє на принципах НУО? Повна незалежність функціонування правозахисної інституції зумовлює свободу вираження, використання механізмів ЗМІ, гарантує її розвиток без страху політичного втручання або скорочення бюджету. З іншого боку, існування на базі держави надає доступ до документів, право на отримання консультацій стосовно окремих напрямків політики та законодавчих процесів, дозвіл на проведення розслідувань і, можливо, більший авторитет.

На ці питання не існує ні правильних, ні хибних відповідей, проте їх вирішення надасть можливість визначити рамки та статус діяльності інституції. Вони стосуються всіх уповноважених, оскільки мають на меті висвітлення первинних цілей та стратегій для їх досягнення.

Правовий статус омбудсмана

Зважаючи на те, що кожен уповноважений або омбудсман у справах дітей є унікальним, можна визначити чотири важливі моделі їх виникнення, розвитку, повноважень та статусу: омбудсмани, запроваджені спеціальним актом парламенту; омбудсмани, створені через законодавство про соціальний захист дітей; омбудсмани, запроваджені в рамках існуючих державних органів; і такі, що створені та діють на базі НУО.

Вищенаведена класифікація не є чіткою. Вона подана лише для того, щоб краще пояснити характеристику низки моделей омбудсманів, що існують на даний момент. 

Омбудсмани, запроваджені спеціальним актом парламенту

Значна кількість омбудсманів у справах дітей була запроваджена шляхом створення окремих законів, що регулюють їх діяльність, з наданням необхідних повноважень та влади. Подібні структури загалом характеризуються незалежністю від уряду. Їх фінансування, функції та статус визначаються парламентом, якому вони підзвітні. Тому вони є відносно захищеними від політичного втручання та можуть звинувачувати і критикувати законодавчі ініціативи уряду, а також його обіцянки про політичні та ресурсні гарантії для дітей. Деякі з них також уповноважені проводити розслідування, подавати звіти парламенту та отримувати консультації щодо нових законодавчих ініціатив. Наприклад:

Норвезькому омбудсману, створеному згідно акту «Про Омбудсмана у справах дітей» у 1981 році, було надано широкий спектр повноважень – „захищати інтереси дітей перед суспільством та окремими особами, а також відслідковувати умови, в яких вони живуть”. Єдине обмеження в діяльності омбудсмана стосувалося розв’язання конфліктів в сім’ї або справ, що вже подані до суду, що діє на основі норм статутного та цивільного права. Інститут омбудсмана має право доступу до всіх документів у всіх справах, що стосуються дітей і які розглядаються органами державної влади, а також право доступу до державних установ.

Швецькому омбудсману, заснованому у 1993 році згідно з актом «Про запровадження інституту Омбудсмана у справах дітей», було надано такі повноваження – „захищати потреби, права та інтереси дітей та молоді, а також гарантувати, що Швеція живе згідно з принципами Конвенції ООН про права дитини”. Він функціонує як Національна рада при Міністерстві охорони здоров’я та соціального захисту, проте щороку звітується перед парламентом.

Завданням Омбудсмана у справах дітей в Ісландії, створеного у 1995 році згідно з актом «Про Омбудсмана» №83 від 1994 року, є „покращення умов життя дітей, захист їх інтересів, потреб та прав”, а також повноваження розслідувати справи проти організацій та окремих осіб, причетних до порушення прав, потреб та інтересів дітей. Орган функціонує незалежно. Проте щороку подає звіти прем’єр-міністру.

Рада французької спільноти в Бельгії постановила (1991 р.), що інститут Уповноваженого з прав дитини повинен бути запроваджений з наданням йому права захищати інтереси дітей на всіх рівнях. Офіс Уповноваженого у справах дітей вповноважений подавати звернення до органів державної влади з проханням провести розслідування, а також надати доступ до всіх необхідних документів державних або приватних установ у разі, якщо вони отримують державну субсидію.

У Гватемалі урядове відомство було створено наказом від 1986 року з метою розслідування справ, пов’язаних із порушенням прав людини, а в 1990 році було запроваджено окрему інституцію, що спеціалізується на захисті прав дітей та сімей. Завданням цієї структури є підвищення поінформованості суспільства про права дитини, розслідування справ щодо порушення цих прав, проведення моніторингу державних організацій, що працюють в інтересах дітей, та вплив на законодавство та його приведення у відповідність із принципами Конвенції ООН про права дитини. 

У Коста-Ріці інститут омбудсмана було запроваджено згідно з декретом  Міністерства юстиції від 1987 року. І хоча дану було впровадження без створення відповідного закону, декрет Міністерства все одно надавав їй право доступу до офіційних документів та співпраці з державними органами та агенціями щодо проведення розслідувань. У 1992 році прийняття нового закону сприяло запровадженню бюро незалежного омбудсмана, який замінив чотири існуючих уповноважених. Нова структура створила в межах свого офісу спеціальний департамент, який займається захистом прав дітей та молоді.

В 1992 році в Перу був прийнятий новий Кодекс у справах дітей та молоді з метою забезпечення відповідності між національним законодавством та принципами Конвенції ООН про права дитини. Однією з його інновацій було створення інституту муніципального захисника дітей та молоді (Defensoria Municipal del Niño y Adolescente). Метою даної структури був захист прав дітей та молоді в державних структурах та приватних організаціях. Ці правозахисні інституції були організовані на місцевому рівні органами державної влади та неурядовими організаціями в інтересах дітей. До кінця 1995 року було запроваджено вже 130 подібних незалежних правозахисних структур.

В Люксембурзі було прийнято закон про запровадження „правозахисного комітету” з метою впровадження прав дитини та соціального захисту дитинства. Цю відмінну від попередніх структур інституцію було створено як запобіжний захід проти призначення окремої особи і зосередження нею у своїх руках надмірних повноважень. Дана структура (та її члени), як і решта попередніх, є підзвітною парламенту.

Омбудсмани, запроваджені відповідно до законодавства про соціальний захист дітей

Решта інститутів омбудсмана було створено відповідно до закону про соціальний захист дітей, де роль омбудсмана пов’язана з реалізацією та моніторингом цього закону.

Бюро Уповноваженого з прав дитини в Новій Зеландії було створено у 1989 році Актом «Про дітей, молодь та сім’ю», який надавав йому право відповідати на скарги дітей, які стосуються дії Акту, проводити моніторинг та оцінку його реалізації. Проте повноваження цієї інституції головним чином були розроблені в рамках філософії даного документу. Акт накладає на Уповноваженого зобов’язання сприяти впровадженню політики, націленої на забезпечення добробуту дітей, та підвищувати поінформованість суспільства про проблеми дітей та їх вирішення. Ця структура фінансується виключно за рахунок державних коштів, проте функціонує незалежно від уряду.

Бюро захисту інтересів дітей Південної Австралії, створене в 1981 році в результаті внесення поправок до Акту «Про державний департамент соціального забезпечення», отримало широкі повноваження для покращення добробуту дітей, захисту їх інтересів, проте було запроваджене та фінансувалося державним департаментом, якому й було підзвітне. Це робило його менш незалежним, а його роль незрозумілою; як орган, що займається моніторингом, бюро та його діяльність були підзвітні структурі, моніторинг якої воно мало на меті здійснювати; а працівники бюро повинні були відслідковувати дотримання прав дітей цим департаментом. У 1995 році бюро об’єднали з Офісом у справах сім’ї та боротьби проти домашнього насильства з метою створення нового Офісу у справах сім’ї та дітей.

В 1989 році в Австрії Актом «Про соціальне забезпечення молоді» було ініційовано створення системи місцевих офісів омбудсманів, метою яких буде надання консультаційної допомоги та підтримки молоді до 18 років при розгляді скарг про неналежне забезпечення освітою та надання соціального захисту.

Омбудсмани, створені в рамках уже існуючих державних органів

Звичайно, були приклади запровадження інститутів омбудсмана без створення окремого закону, тому вони не мали законодавчо закріплених повноважень. Деякі з них були створені урядом, функціонували в рамках державного департаменту та були підзвітні йому. В Ізраїлі, наприклад, Омбудсман з питань учнів був створений у 1990 році за ініціативою Міністерства освіти, культури та спорту. Пізніше його назву було змінено на „Відкриту лінію для учнів”, оскільки його повноваження було розширено до розгляду всіх скарг та проблем учнів, пов’язаних не лише з освітою.

Інші структури були створені за допомогою та на базі існуючих органів, запроваджених згідно з законом. У фламандськомовній частині Бельгії Омбудсман у справах дітей віком до 6 років був створений у 1992 році державною організацією соціального захисту дітей Kind en Gezin. Він мав особливі повноваження захищати та вдосконалювати механізми допомоги дітям, що здійснювалась організаціями та інституціями соціального захисту дітей. Омбудсман є державним службовцем, що функціонує в рамках державного органу. Попри те, що цей факт обмежує його свободу, яка є характерною для незалежних омбудсманів, його стосунки з урядом надають йому більше можливостей розпочати розслідування заради дітей, а його офіційний статус надає більшої ваги звітам, які він подає.

У провінції Британська Колумбія (Канада) Бюро Омбудсмана в 1987 році створило нову посаду – Заступника Омбудсмана у справах дітей та молоді, до обов’язків якого належало вивчати постанови уряду, які стосуються дітей, слідкувати за поширенням їх дії на всіх дітей та підтримувати зв’язок із регіональними та місцевими структурами, що працюють в інтересах дітей. У 1993 році функції Заступника Омбудсмана були зведені до більш загального рівня, тобто полягали у представленні інтересів дітей (ці самі функції виконував і Омбудсман). Омбудсман обирається Законодавчою Асамблеєю провінції Британська Колумбія і є об’єктивним, безпартійним та незалежним від уряду.

Національна Рада з прав дитини в Данії була створена на основі резолюції парламенту, проте не на основі окремого закону. Вона почала функціонувати в 1995 році в рамках трирічного випробувального терміну як незалежний орган, що фінансується державою та підпорядковується Міністерству соціальної політики. До її функцій належить розвиток прав дитини шляхом надання прямих консультацій самим дітям стосовно проблем, які їх хвилюють. Хоча формально це незалежна від уряду інституція, деякі НУО в Данії висловили стурбованість стосовно того, що Рада являє собою слабку заміну омбудсмана і не є ні повністю незалежною, ані використовує Конвенцію як основу своєї діяльності.

Дещо інша модель виникла в Німеччині, де в 1987 році головою Бундестагу та парламентськими групами було створено Комісію у справах дітей (KinderKommission). Ця Комісія підпорядкована Комітету Бундестагу у справах жінок та молоді і Комітету у справах сім’ї та громадян похилого віку і має представників від кожного з цих комітетів. Кожна з чотирьох парламентських груп призначила по одному уповноваженому від своєї групи і ці чотири уповноважених становлять Комісію. Їх мета – представляти інтереси дітей як в парламенті, так і за його межами, пропонувати напрямок розвитку політики, що стосується дітей, та допомагати парламенту встановлювати їх пріоритети. Але попри те, що правовий статус Комісії в парламенті не має чіткого визначення і, як частина парламентського процесу, не є незалежною від нього, вважається, що вона створила більше умов для розвитку політики, що стосується дітей, ніж це було раніше.

Омбудсмани, що створені та керовані НУО

В багатьох країнах світу існують неурядові організації, що лобіюють, розвивають та просувають права дитини та проводять кампанії з даного питання. Проте лише деякі з них чітко визначають себе як такі, що виконують роль омбудсмана або уповноваженого. Існує лише два суттєвих виключення з цього правила:

У Фінляндії Маннерхеймська Ліга соціального захисту дітей запровадила в 1981 році офіс омбудсмана у справах дітей, щоб забезпечити дітей та молодь прямим інформаційним каналом та іншою необхідною їм допомогою. Його створення було відображенням поглядів Маннерхеймської Ліги на те, що діти не можуть мати прав без засобів їх законного реалізації. Омбудсман надає різні послуги, починаючи з забезпечення юридичних консультацій та закінчуючи представленням дітей у суді.

В Ізраїлі Омбудсман у справах дітей та молоді був запроваджений у 1990 році за ініціативою НУО, Національної Ради у справах дітей, як результат експериментального проекту, профінансованого приватними особами, який тривав протягом трьох років в місті Єрусалим. Діяльність Омбудсмана фінансувалася виключно приватними фондами та персональними внесками і є абсолютно незалежною від уряду.

Дані органи не мають чітко визначеного правового статусу, влади та повноважень, проте допомагають дітям (і ця допомога здійснюється за умов повністю незалежного фінансування); попри це, вони володіють значною свободою, яка надає їм право ставити запитання та висловлювати претензії уряду стосовно його політики та дій.

Функції в теорії

З метою проведення ефективного моніторингу та реалізації прав дітей інститут омбудсмана повинен: мати вплив на розвиток законодавства, політики та практики, щоб забезпечити їх відповідність правам дітей; розглядати індивідуальні скарги стосовно порушення прав дитини; стимулювати проведення розслідувань та досліджень справ, що розглядаються; а також усіма можливими методами сприяти підвищенню поінформованості про права дитини.

Вищезгадані функції взаємопов’язані одна з одною та постійно переплітаються. Наприклад, наявність індивідуальних порушень прав дитини є прямим доказом того, що слід внести відповідні зміни до законодавства; рівень поінформованості про права серед дітей та дорослих впливатиме на формування ставлення та повагу до цих прав; а аналіз реалізації законодавства допоможе виявити недоліки, що гальмують ефективне здійснення законів, та ліквідувати їх. На даний час не всі омбудсмани мають ці функції, а причиною цього є швидше той факт, що деякі омбудсмани не відкидають їх, а лише не вважають за  потрібне оперувати ними.

Вплив на законодавство, політику та практику

Якщо інститут омбудсмана дійсно створений служити дітям у ролі захисника їх прав, то ключовим компонентом роботи органу повинно бути визначення та виділення причин того, чому сучасна політика та практика неспроможні поважати права та інтереси дітей, а також внесення пропозицій щодо здійснення заходів з метою ліквідації подібних наслідків. Зважаючи на те, що всі країни, де запроваджений інститут омбудсмана у справах дітей, ратифікували Конвенцію ООН про права дитини, її принципи та стандарти разом становитимуть міжнародні рамки для функціонування цих інституцій. Якщо національне законодавство наслідуватиме ці стандарти, роль омбудсмана у справах дітей буде зведено до моніторингу об’єму реалізації законів та їх ефективного практичного застосування. У випадку, якщо це не так, найважливішим завданням інституції стане визначення необхідних змін, які потрібно внести до законодавства та політики держави.

Аби бути спроможним виконати вищезгадану функцію, омбудсман повинен приділяти значну увагу політиці та заходам, що здійснюються центральними, місцевими або регіональними органами влади, державними органами, НУО, а також незалежними організаціями, такими як приватні школи або фірми.

Розгляд індивідуальних скарг про порушення прав

Можливість дітей відповідати на порушення їх прав є основною рисою реалізації їх прав як таких. Тому попередження порушень прав дитини чи то шляхом ефективної реалізації законів та гарантування належного розгляду скарг дітей, чи внесенням змін до законодавства є центральною функцією усіх омбудсманів. Проте, для здійснення цих функцій омбудсману не обов’язково нести особисту відповідальність за розгляд та вирішення індивідуальних скарг за допомогою застосування законів, політичних прийомів та практики, що має прямий вплив на життя дітей. Насправді ж, через ризик того, що омбудсман буде просто „завалений” роботою по розгляду індивідуальних скарг, а також через величезний об’єм роботи, яку він зобов’язаний виконувати, та необов’язковість їх рішень до виконання, питанням для дискусії лишається те, наскільки саме такий підхід є найкращою моделлю для забезпечення дітей їх правами.

Багато аргументів говорять «за» наявність повноваження омбудсмана проводити розслідування індивідуальних справ. Наприклад, коли йдеться про принципові питання, які не можуть бути вирішеними жодним іншим способом. Але, як альтернатива тому, щоб офіс уповноваженого став найпершим місцем, до якого звертатимуться зі скаргами, він може присвятити свій час забезпеченню можливості дітей, подавати такі скарги до всіх відповідних служб. Впровадження такої процедури, звичайно, займе багато часу та потребувати багатьох законодавчих змін, але вона дозволить виявляти факти невиконання відповідними службами своїх обов’язків із реагування на індивідуальні скарги та апелювати до суду. В цьому випадку роль уповноваженого зведеться до здійснення моніторингу доступності, наявності та ефективності цієї процедури.

Проте іншим аспектом розгляду омбудсманом індивідуальних скарг, що забезпечує важливий механізм надання дітям доступу до правосуддя, є надана йому влада ініціювати проведення офіційних розслідувань або відкритих розглядів справ, а також брати участь у реалізації політики, націленої на боротьбу з порушенням прав дітей. Поштовхом для ініціювання подібних розслідувань може стати низка скарг, що привернуть увагу до проблемної зони, але не будуть розглядатися як індивідуальні скарги.

Сприяння дослідженням або їх проведення

Інститут омбудсмана відіграє важливу роль у виявленні прогалин в інформації, потрібній для того, щоб проаналізувати відповідність реального положенням Конвенції про права дитини, а також сприянні, ініціюванні або проведенні досліджень, що могли би заповнити ці прогалини. Комітет ООН з прав дитини постійно заявляє, що без ефективного збору інформації неможливо оцінити рівень реалізації Конвенції, а також висловив свою стурбованість з приводу того, що багатьом урядам не вдається гарантувати збір цієї необхідної інформації.

Перший норвезький омбудсман у справах дітей зауважив, що поряд із наявною інформацією про кількість розлучень, яка реєструється кожного року, та кількість одиноких батьків, повністю відсутні дані про кількість дітей, які пережили розлучення батьків. Невідомим залишається і те, скільки дітей мають старших чи молодших братів або сестер. Уповноважений Нової Зеландії провів декілька досліджень, зокрема, розслідування щодо ставлення суспільства до фізичних покарань, „вартості дітей” (у випадках торгівлі) та неповнолітніх злочинців. Бюро в інтересах дітей Південної Австралії ініціювало проект щодо зміни ставлення молоді до дисципліни, а також взяло участь у проведенні дослідження серед лікарів на предмет їх поінформованості про сексуальне насильство над дітьми.

Підвищення рівня поінформованості про права дитини

Якщо права справді мають значення, то повинні існувати не лише механізми їх реалізації, а також і механізми інформування дітей про їх права. Стаття 42 Конвенції, насправді, покладає на уряди країн зобов’язання „активно розповсюджувати знання про принципи та положення Конвенції відповідними методами однаково серед дорослих та дітей”. Тому головним завданням інституту омбудсмана повинно бути не лише поширення інформації про права дітей, а і про те, як ці права можуть бути застосовані. Для прикладу можна навести деякі ініціативи омбудсманів. В Австрії Уповноважений по правам дітей (Kinder- und Jugendanwaltschaft) випустив невеличкий збірник листівок для дітей, в яких подається інформація про деякі права з Конвенції. Омбудсман Норвегії протягом кількох років регулярно вів програми на телебаченні, в яких йшлося про проблеми прав, підняті дітьми. На особливу увагу заслуговує необхідність співпраці дорослих з дітьми – вчителів, соціальних працівників, поліцейських, суддів, посадових осіб, лікарів та медсестер. Комітет з прав дитини постійно радить державам-сторонам робити все можливе для того, щоб впевнитися, що ці спеціалісти достатньо ознайомлені з принципами та змістом Конвенції. Омбудсмани відіграють ключову роль у дотриманні цієї умови.

Функції на практиці

Діяльність існуючих на даний момент омбудсманів або уповноважених можна поділити на три категорії: омбудсмани, що головним чином виступають як особи-захисники та виконують представницьку функцію; омбудсмани, що захищають дітей як окремі особи і як структура; та омбудсмани, які працюють в інтересах дітей як орган, не представлений окремою особою.

Не всі інститути омбудсмана виконують вищенаведені функції, проте відносно невелика їх кількість обмежується розглядом та вирішенням індивідуальних справ. Значна частина роботи більшості з них присвячена пошуку необхідних напрямків політики та внесенню змін до законодавства з урахуванням необхідності розвитку прав дітей. Для тих омбудсманів, що з самого початку почали діяти як захисники і в рамках своїх обов’язків розглядали індивідуальні справи, будь-яка політична робота є зазвичай похідною від проблем, що піднімаються у цих індивідуальних справах (скаргах). Коли форми прояву несправедливості нарешті визначені, омбудсман може використати ці докази, аби попередити виникнення подібних випадків у майбутньому. Інші омбудсмани з самого початку були створені як орган, що захищає права дітей, тому його політика ґрунтується не лише на аналізі індивідуальних скарг, а й на вивченні проблем, що доходять до нього з інших джерел. Все частіше вони використовують Конвенцію як систему принципів та стандартів, відповідно до якої слід оцінювати права дітей та здійснювати зміни в законодавстві, політиці та практиці з метою досягнення повної відповідності між ними. Всі існуючі інститути омбудсмана бачать поінформованість про права дітей одним із головних завдань своєї діяльності.

Першочергове виконання ролі індивідуального захисника та представника

Діяльність Омбудсмана у справах дітей та молоді в провінції Британська Колумбія, Канаді, (зараз є частиною Офісу Національного Омбудсмана) головним чином зводилася до розгляду індивідуальних справ та прямої роботи з підвищення поінформованості про послуги, що надаються інституцією. Омбудсман також здійснював координацію служб для дітей при різних міністерствах. Він не мав права лобіювати внесення змін до законодавства та політики, хоча скарги, що до нього надходили, могли стати приводом проведення загального розслідування, на основі результатів якого подавалися рекомендації щодо змін в законодавстві та політиці.

Омбудсман у Фінляндії виконує виключно функції захисника дітей в індивідуальних справах. Проте ця інституція розташована на базі НУО Маннерхаймська Ліга добробуту дітей (Mannerheim League of Child Welfare), яка проводить більш широкомасштабну роботу з метою захисту і реалізації прав та інтересів дітей у суспільстві. Інститут омбудсмана надає консультативну підтримку, звітує про випадки порушення прав, допомагає складати скарги та має право свідчити як експерт у суді. До питань, які вирішує омбудсман, належать: насильство над молоддю; сексуальне насильство; права дітей у школі; лікарні та заклади опіки і піклування над дітьми; доля дитини/дітей при розлученні батьків. Як нестатутна організація, омбудсман не має офіційного статусу – ні права вимагати оприлюднення документів, ні проводити розслідування за відсутності індивідуальної скарги від дитини – проте може направляти скарги Омбудсману парламенту Фінляндії або Канцлеру з питань юстиції, а у випадку надходження скарг про серйозні порушення – Європейській Комісії з прав людини. Омбудсман також надає консультації дітям по телефону. 

Ізраїльська Відкрита лінія є, перш за все, службою вивчення справ дітей, яка прагне, аби їхні голоси почули керівники освітніх закладів. Її підхід до виконання цього завдання полягає не в проведенні розслідувань, а піклуванні про дітей в рамках системи освіти. Інститут омбудсмана бачить свою роль не лише у пошуку виключно правосуддя для дітей, а швидше у захисті та гарантії їх інтересів шляхом поєднання таких функцій, як інформування, надання консультативної підтримки, участі в судових засіданнях та вирішенні конфліктів, виконанні ролі посередника тощо. Він використовує свій досвід, набутий під час розгляду індивідуальних скарг, щоб давати рекомендації уряду з метою внесення змін до законодавства та політики, а також реалізовувати інтереси дітей, підвищувати поінформованість спеціалістів сфери освіти про права дітей.

Омбудсман у справах дітей та молоді Ізраїлю також розглядає скарги про порушення прав дітей, проте, на відміну від Відкритої лінії, більшою мірою демонструє себе як захисник дітей. Ця інституція також сприяє поширенню прав дітей шляхом проведення освітніх заходів та видання різних інформаційних матеріалів. Як і його фінський колега, він також підпорядкований організації, що працює в інтересах дітей у вузькому та широкому напрямках.

Омбудсман Австрії вповноважений надавати індивідуальну консультаційну допомогу та виконувати роль посередника між дітьми та особами, що несуть за них відповідальність згідно з законодавством, у справах, що мають на меті встановити статус дитини та визначити обов’язки її опікунів. Він також допомагає вирішувати суперечки про те, хто повинен піклуватися про дитину та виховувати її, а також займається підвищенням поінформованості суспільства про права дитини шляхом видання навчальних матеріалів та проведення інформаційних заходів. Зважаючи на те, що в документах про створення та діяльність інститутів омбудсмана подані лише основні принципи, на регіональному рівні цей інститут має абсолютно відмінні повноваження та завдання.

У Бельгії існує Омбудсман, що діє в п’яти фламандських провінціях, тобто слугує для тієї частини населення країни, що розмовляє фламандською. Його головна функція – розглядати індивідуальні справи дітей до шести років, але він також має право давати рекомендації про зміни в політиці з метою вирішення проблем, що виникають. Значна частина його роботи полягає в навчанні та інформуванні суспільства про правозахисні інституції у справах дітей, а також реалізації Конвенції ООН про права дитини.

Захист дітей як окремих осіб та частини суспільства

Норвезький омбудсман надає консультаційні та правозахисні послуги для дітей з усіх галузей права за винятком справ, де йдеться про конфлікти в сім’ї або які вже перебувають у стані судового розгляду. Проте омбудсман має широкі повноваження для того, аби бути представником дітей у Норвегії та працювати заради покращення умов, в яких вони живуть. Інститут омбудсмана розвинув тісні контакти з політичними партіями, міністерствами, місцевими органами влади, ЗМІ та НУО з метою більш ефективного та повного захисту прав дітей. Як орган, що був запроваджений ще до прийняття Конвенції про права дитини, для визначення його правових функцій не використовувалася мова права, а сама Конвенція не зазначається як система принципів, якими він оперує. Але на практиці омбудсман має усі ознаки інституції, що захищає права дітей.

Схожа ситуація з Уповноваженим у справах дітей Нової Зеландії. Закон, який регулював створення омбудсмана, – тоді ще, знову ж таки, не було прийнято Конвенції ООН про права дитини – використовував швидше соціальну, а не правову термінологію. Хоча перший Уповноважений в Новій Зеландії зауважив, що було б логічним зробити проведення моніторингу впровадження Конвенції одним із його обов’язків. А ще він зауважив, що не доведеться вносити значні зміни до вже існуючих функцій омбудсмана, оскільки інституція діятиме відповідно до принципів Конвенції. До повноважень Уповноваженого входить як проведення розслідувань індивідуальних справ дітей, так і сприяння покращенню умов життя дітей, окрім усього іншого, шляхом моніторингу законодавства та політики, які стосується дітей, проведення досліджень та підвищення рівня поінформованості суспільства про становище дітей у країні.

У законі, відповідно до якого було запроваджено Бюро в інтересах дітей в Південній Австралії у 1981 році, попри той факт, що Конвенція ще не була прийнята, вже згадується обов’язок підвищувати поінформованість суспільства про права та становище дітей. Саме Бюро затвердило це зобов’язання, яке полягало у „захисті дітей заради реалізації їх прав та потреб”. Його робота полягає в наданні консультаційної та правозахисної підтримки дітям, сім’ям, уряду та НУО, проте охоплює також функцію, завдання якої – покращити становище дітей в суспільстві шляхом юридичного представництва та підвищення поінформованості суспільства про права.

Генеральний представник прав дітей, що діє у франкомовній частині Бельгії, поєднує в собі функції по розгляду індивідуальних скарг стосовно порушення прав дітей, проведення моніторингу законодавства з метою гарантування його належної реалізації, висловлення рекомендацій щодо внесення необхідних змін та підвищення поінформованості про права дитини.

Діяльність в інтересах дітей у вигляді органу, що не є
представником окремих осіб

Все більше нещодавно запроваджених інститутів омбудсмана покладають на себе функцію органу, що займається поширенням прав дитини, а не розглядає індивідуальні скарги. По суті вони абсолютно відрізняються від традиційної моделі омбудсмана, для якого розгляд індивідуальних скарг є найголовнішим.

У Швеції Омбудсман у справах дітей та молоді за законом не має права втручатися у розгляд індивідуальних справ. Його обов’язком є виконання ролі представника дітей, надання суспільству інформації та формування його точки зору. Від інституції вимагається повідомляти про потреби, права та інтереси дітей, а також слідкувати за дотриманням Швецією принципів Конвенції про права дитини. Проте визнано, що, за відсутності безпосереднього контакту з дітьми, інститут омбудсмана згідно з законодавством не матиме права виступати від імені дітей. Тому Омбудсман проводить зустрічі з дітьми у школах та інших закладах. А ще він надає можливість спілкуватися з ним по телефону через спеціальну недорогу інформаційну лінію, де діти можуть висловити свої скарги, привернути увагу Омбудсмана до певної проблеми та отримати інформацію про свої права.

Омбудсман у справах дітей в Ісландії має подібні повноваження. Він відповідає за покращення становища дітей в суспільстві та захист їх прав та інтересів. З цією метою він може ініціювати проведення дискусій у суспільстві стосовно проблем, з якими стикаються діти, аби в подальшому мати змогу впливати на реформування політики, вносити зміни до ведення національної політики та законодавства, щоб забезпечити його відповідність міжнародному законодавству та принципам Конвенції ООН про права дитини.

Національна Рада з прав дитини Данії так само не займається розглядом індивідуальних справ, а натомість слугує містком, що поєднує погляди та досвід дітей для їх використання політиками та законодавцями. Вона запровадила інноваційну систему офіційного спілкування з дітьми, яка зараз включає в себе сім шкіл по всій Данії та дитячі садки. Рада надсилає школам матеріали на певні політичні теми, які обговорюються з учнями.

Суттєві характеристики незалежних інституцій

Інститути омбудсманів та уповноважених з прав дитини мають бути незалежними; вони повинні бути спроможними зробити так, щоб голоси дітей почули; вони мають бути доступними для дітей; їх пріоритетом та головною ціллю повинні бути саме діти; також вони повинен мати певну владу, закріплену за ними законодавчо. 

Не кожна модель омбудсманів відповідає всім вищенаведеним характеристикам, але, якщо деякі всі вони є відсутніми, діяльність омбудсмана або уповноваженого може обмежуватися в кількості заходів, свободі активно захищати права дітей, можливості захищати всіх дітей без винятку або здатності повідомляти про проблеми дітей.

Незалежність

Інститути омбудсманів повинні бути незалежними, аби не стати предметом маніпуляції для уряду чи політичних партій, а державні службовці не повинні мати право втручатися в діяльність інституту. Деякі омбудсмани є підпорядкованими урядові або є його частиною. І хоча омбудсмани дійсно надають неоціненну допомогу дітям, вони безумовно повинні володіти якомога більшою свободою, аби служити інтересам дітей. Не уряд, не його представники, а саме омбудсмани та уповноважені повинні володіти свободою вільного озвучення своїх коментарів, не боячись покарання та цензури. Вони мають не лише вільно захищати права дітей, але й здобути їх довіру – саме для цього люди повинні бачити їх незалежність.

Здатність прислухатися до голосу дітей

Омбудсмани або уповноважені зобов’язані гарантувати ефективну реалізацію Статті 12 Конвенції про права дитини, право всіх дітей на свободу слова та думки, право бути почутим стосовно проблем, які безпосередньо впливають на їх життя, – і це головний та найважливіший принцип. Гарантія поваги до поглядів та слів дітей є фундаментальною складовою процесу перетворення дитини на значущого члена суспільства. Уповноважені з прав дитини повинні ставити пріоритети дітей на перше місце у своїй роботі і прагнути зробити так, щоб інші органи влади робили так само. Це завдання може бути виконане шляхом запровадження індивідуальних моделей інститутів омбудсмана або інакше – за допомогою створення консультаційних груп, інформаційних телефонних ліній, шкіл та служб для молоді тощо. Консультаційні групи, що складаються зі спеціалістів, можуть працювати з певними категоріями дітей, такими як діти-інваліди та діти, що перебувають у закладах державної опіки. Деякі омбудсмани ефективно використовують можливості засобів масової інформації як каналу, за допомогою якого можна спілкуватися з дітьми.

Доступність для дитячої аудиторії

Омбудсман повинен бути доступним для дітей, якщо йому потрібна їх довіра. Але він не має бути бюрократичним та має апелювати безпосередньо до дітей. Важливим є використання слова „уповноважений”, а не „комісія”, оскільки воно означає особу, а не лише бюрократичний орган. Під „омбудсманом” слід розуміти особу, яка присвячує себе дітям і працює заради дітей. Стиль роботи уповноваженого також має бути неформальним та доступним для дітей. Інформація про його діяльність повинна бути написана зрозумілою для дітей мовою та розповсюджена через ЗМІ та інші канали, націлені на привернення уваги дитячої аудиторії. Всі публічні заяви та виступи щодо функціонування інституту уповноваженого мають бути спрямовані на дітей будь-якого віку, дітей-представників етнічних меншин, дієздатних та інвалідів, дітей, що проживають у місті та в сільській місцевості, дівчаток та хлопчиків, дітей усіх соціальних прошарків. Для досягнення цієї мети слід поширювати низку матеріалів на різних мовах, призначених для всіх дітей з метою підвищення рівня їх поінформованості про структуру.

Зосередження особливої уваги на дітях

Існує багато переконливих аргументів на користь того, що заради кращого захисту прав дітей слід об’єднати функції омбудсмана у справах дітей в рамках єдиного загального правозахисного органу. Це може стати підтвердженням того, що діти, як і дорослі, є носіями прав людини. Створення такого єдиного органу сприяло б більш ефективному розвитку культури прав у суспільстві.

Попри все інше, головним пріоритетом цілісного органу повинні бути діти. Чому це необхідно? Основна функція омбудсмана або уповноваженого у справах дітей – декларувати фундаментальні людські права дітей попри те, що за традицією дітей вважають власністю дорослих або особами, які ще знаходяться на стадії розвитку. Оскільки права дитини не всіма приймаються, а самі діти, без сумніву, потребують права на незалежність та самовизначення, принцип представлення і захисту їх прав кардинально відрізняється від захисту інтересів дорослих. Більше того, оскільки в більшості країн діти займають невисоке положення в суспільстві, а їх думка щодо політики країни не береться до уваги, то інтереси дітей повинні переважати над інтересами дорослих. Діти ніколи не зможуть отримати визнання та увагу, на яку заслуговують, якщо до них не ставитимуться, як до пріоритету. Структура, методи діяльності, інформаційні матеріали та стиль, необхідні для створення ефективного діалогу з дітьми, значною мірою відрізняються від тих, які використовують для захисту прав дорослих. 

Бюро в інтересах дітей у Південній Австралії заявило, що досягло великого впливу завдяки тому, що приділяло особливу увагу дітям як окремій групі, чиї інтереси та потреби розглядаються урядом. Цікаво, що в Британській Колумбії заступник Омбудсмана заявив, що розширивши рамки своєї діяльності, офіс Омбудсмана з загальними повноваженнями не зможе протягом тривалого часу ефективно працювати в інтересах дітей, тому, відповідно, закликав до створення посади незалежного захисника, відповідального за дотримання та захист прав дітей. У Коста-Ріці, де Омбудсмана у справах дітей об’єднали з загальним офісом Омбудсмана, з’явилася стурбованість відносно обмеження ресурсів для захисту прав дитини, на відміну від прав інших груп, а зміна цільової групи знизила ефективність роботи органу.

Законодавчо закріплені повноваження

Омбудсман або уповноважений зазвичай стає впливовим завдяки налагодженню тісних офіційних та неофіційних відносин з міністерствами, державними службовцями та іншими ключовими політичними фігурами та органами. В разі, якщо омбудсман є невиборним органом, він не має права приймати рішення або давати рекомендації, обов’язкові для виконання органам, що обираються на виборах. Авторитет органу полягає в спроможності уповноваженого діяти незалежно, можливості надавати глибоко проаналізовану інформацію та ефективно вирішувати проблеми, що мають найбільший вплив на дітей. Проте інститут омбудсмана повинен мати певні законодавчо закріплені повноваження та владу для здійснення ефективного моніторингу та захисту прав дітей, включаючи право проводити розслідування, подавати позови до суду, отримувати консультації з питань законодавства, що впливає на життя дітей, та подавати звіти. 

Основні законодавчо закріплені повноваження омбудсмана

·  Для проведення ефективного моніторингу та захисту прав дітей омбудсман повинен мати право:

·  Розслідувати скарги про порушення прав дитини, мати доступ до документів, брати свідчення, а також відвідувати та інспектувати різні інституції;

·  Брати участь або сприяти розгляду по справі від імені дитини в разі, якщо вона не може або не хоче робити цього сама;

·  Готувати та опублікувати звіти, використовуючи відповідні способи їх поширення серед громадськості. Як правило, омбудсман повинен регулярно подавати до парламенту звіт про свою роботу та становище з дотриманням прав дітей у країні. Багато омбудсманів зобов’язані подавати свої звіти через відповідне міністерство, але це не повинно перешкоджати незалежній публікації цих звітів;

·  Отримувати попередження від уряду та інших органів про законодавчі ініціативи міністрів або внесення ними змін до існуючих законів, які впливають на життя дітей. Державні органи повинні прислухатися до коментарів та рекомендацій омбудсмана, а також давати пояснення, чому вони не скористалися його порадами;

·  Вимагати від державних департаментів та інших органів проведення моніторингу впливу запропонованих законів та політики на дітей;

·  Отримувати консультації від уряду при підготовці омбудсманом звіту для Комітету ООН з прав дитини та вимагати належної уваги до своїх зауважень. 

Коментарі та висновки

Інститут омбудсмана або уповноваженого з прав дітей – це нова структура, що розвивається. На міжнародному рівні Комітет ООН з прав дитини закликає держави запровадити такі правозахисні органи; а на національному рівні НУО вимагають цього від уряду своїх країн. Інститут омбудсмана вважається невід’ємною частиною процесу моніторингу по впровадженню прав дитини. Комітет з прав дитини вважає, що без незалежного правозахисного органу права дитини мають мало шансів стати пріоритетом і бути захищеними.

Нелегко оцінити значення інститутів омбудсмана. Багато з них створені нещодавно і ще не встигли досягти значних результатів. Лише декілька з них отримали незалежну оцінку. Серед них Омбудсман Норвегії. Але процес змін у будь-якому суспільстві складний і рідко є наслідком діяльності якогось окремого незалежного органу. Більше того, в період економічного спаду, що був притаманний більшості країн, які запровадили інститут омбудсмана у справах дітей, найбільша увага омбудсмана була спрямована на збереження існуючих досягнень в сфері захисту прав дитини, які важко переоцінити.

Але все-таки можна зробити певні якісні висновки про діяльність інституту омбудсмана, спрямовану на покращення умов життя дітей:

·  Зважаючи на рівень фінансування офісів уповноважений – зазвичай це невеликі структури – їх внесок у розвиток законодавства і політики є дійсно значимим. У Новій Зеландії, наприклад, Уповноважений сприяв удосконаленню політики стосовно опіки та піклування, а також розробив для компетентних організацій керівні принципи для визначення і поводження з бездоглядними та скривдженими дітьми. У Норвегії Омбудсман ініціював внесення змін до законодавства на користь заборони фізичних покарань дітей, дотримання прав дитини у лікарнях та підвищення віку, з якого дитина може свідчити в суді та  бути засудженою. У Кості Ріці розслідування справ сприяло внесенню змін до законів про методи і принципи роботи поліції, ювенальний суд та служби соціального захисту дітей. Також омбудсман став просував новий закон, що захищає дітей від впливу негативної реклами та демонстрації насильства на телебаченні.

·  У багатьох країнах, де запроваджений омбудсман у справах дітей, діти вперше отримали можливість самостійно подавати скарги. Серед низки проблем, з якими стикається омбудсман при розгляді індивідуальних скарг, можна виділити такі: погане ставлення в сім’ї; сексуальне насильство; проблеми в школі; відсутність вільного часу для ігор та розваг; дискримінація дітей; проблеми, що виникли в результаті розлучення батьків; відсутність або обмеженість доступу до засобів масової інформації; проблеми дітей, що живуть у закладах опіки або знаходяться в конфлікті з законом. При розгляді цих скарг омбудсмани мали змогу не лише вирішити проблеми дітей, але й зробити все можливе, щоб суспільство зрозуміло, яким важким може бути життя дітей, зрозуміти проблеми, з якими вони стикаються, що прагнуть та можуть змінити.

·  Мабуть, найголовнішим завданням для омбудсмана у справах дітей є підвищення поінформованості дітей про їх права. Омбудсман Норвегії, наприклад, звернувся для цього до засобів масової інформації. У Новій Зеландії Уповноважений сприяв поширенню інформації про рівень насильства над дітьми та необхідність змінити думку суспільства про застосування фізичного покарання до дітей. А ще він підготував інформаційні матеріали на основі Конвенції про права дитини для розповсюдження у школах. В Австрії федеральний омбудсман випускає щоквартальний журнал для дітей, а також поширює інформацію про Конвенцію, відвідуючи школи та розповсюджуючи там різні матеріали.

Неможливо оцінити роботу правозахисних інституцій без проведення незалежного аналізу. Проте в даному випадку йдеться швидше про важливість самого існування інституту уповноваженого або омбудсмана у справах дітей, завдяки чому суспільство отримує повідомлення щодо важливості дітей та їх ролі в суспільстві, в якому вони мають свої права.

Нездатність дітей впливати на розвиток політики та економіки, їх беззахисність перед експлуатацією, насильством та ігноруванням вимагають створення усіма країнами незалежних органів, вповноважених захищати дітей та представляти їх інтереси. За відсутності подібної структури високою є вірогідність того, що діти не матимуть  можливості захищати свої інтереси. Розроблена відповідно до індивідуальних потреб кожної країни модель інституту омбудсмана повинна відображати її політику та соціальні реалії – неможливо створити єдину універсальну модель для всіх держав. Призначення уповноваженого або омбудсмана державою свідчить про розуміння урядом його міжнародного значення та готовність рахуватися з цим. Якщо принципи та стандарти Конвенції ООН про права дитини підтримуються країною, уряд повинен робити все можливе, щоб дитячі питання стали пріоритетними для політики. Без значних державних інвестицій не існуватиме ресурсів, законів, освіти та структур, необхідних для розвитку інтересів дітей. НУО відіграють життєво важливу роль у заклику уряду виконувати свої обов’язки, але, звичайно, влада належить саме уряду. У подальшій перспективі недостатнім буде проведення правозахисних кампаній в інтересах різних дітей, сам уряд повинен взяти на себе відповідальність за свої дії. Саме тому, створення омбудсмана із законодавчо закріпленими повноваженнями, що має право інформувати парламент, отримувати консультації та проводити розслідування – це важливий крок у цьому процесі. Орган, створений парламентом і який ефективно виконує свою роботу по захисту прав дитини, не може бути проігнорований парламентом. І громадськістю також. Тому створення інститут омбудсмана у справах дітей з законодавчо закріпленими повноваженнями має бути першочерговим завданням для всіх країн, які ще цього не зробили.

* * *

Моделі спеціалізованих омбудсманів досить різноманітні – військові омбудсмани (ФРН, Норвегія, на регіональному рівні в Російській Федерації (Алтайський край)), омбудсмани з питань охорони здоров’я (Велика Британія, США), омбудсмани з нагляду за виправними установами (США, Велика Британія, Канада), омбудсмани з прав дитини (Норвегія, Фінляндія, Нова Зеландія, Австрія, Ізраїль, Колумбія, Російська Федерація, Литва та цілий ряд інших країн), омбудсмани з захисту прав людей похилого віку (США), вузівські (студентські) омбудсмани (США, Велика Британія, Канада, Російська Федерація), омбудсмани у справах учнів (США, Росія), омбудсмани у справах споживачів (Швеція, Норвегія, Фінляндія), омбудсман у справах преси (Швеція), омбудсман з питань інформації (Канада), Уповноважений з захисту особистих даних (Угорщина), Уповноважений з офіційних мов (Канада), омбудсман з питань боротьби з етнічною дискримінацією (Швеція), ґендерні омбудсмани (Швеція, Фінляндія) та інші.

...Існуючі державні програми охорони прав дітей сьогодні не відповідають своєму призначенню повною мірою і не вирішують всіх проблем в цій сфері. Потрібен вагомий правозахисний інститут, який би зумів завдяки своєму авторитету, впливу, “імперативним” повноваженням корінним чином змінити існуючу ситуацію з правами дитини в Україні. І таким інститутом на сьогодні вбачається дитячий омбудсман. Необхідність такого спеціалізованого правозахисного органу пояснюється щонайменше чотирма причинами: по-перше, діти через специфіку свого психічного і фізичного розвитку вимагають особливого підходу; по-друге, через відсутність життєвого досвіду і певною мірою залежного положення від батьків та старших по віку вони не завжди самостійно можуть захистити свої права і законні інтереси; по-третє, благополуччя і нормальний розвиток дітей визначають майбутнє будь-якої країни; по-четверте, існуюча в Україні система органів опіки і піклування не гарантує належного забезпечення прав дітей, перш за все тому, що виконання функцій захисту прав неповнолітніх доручається, як правило, відомчим структурам, обсяг роботи яких достатньо великий, і вони не в змозі ефективно охороняти ще права дітей. З цієї ж причини не можна покладати обов’язок захищати права неповнолітніх тільки на Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, хоча він і проводить певну роботу в цьому напрямку.

Вітчизняний дитячий омбудсман повинен вимагати справедливого відношення до дітей з боку різноманітних органів влади, допомагати дітям в реалізації належних їм прав, а також сприяти визнанню за дітьми тих прав, які ще не знайшли своє законодавче закріплення.

О.В. Марцеляк, докт. юрид. наук, професор
кафедри конст. і  міжн. права Харківського
національного університету внутрішніх справ

* * *

В 2002 році на Спеціальній Сесії Генеральної Асамблеї ООН в інтересах дітей держави, в тому числі і Україна, прийняли ряд зобов’язань з тим, щоб побудувати „Світ, сприятливий для дітей”, та ухвалили відповідний план дій. Цими заходами було передбачено  впровадження інституту омбудсмана у справах дітей.

На міжнародному самміті у Варшаві (2002 рік) представники незалежних організацій по захисту прав дітей та керівники делегацій країн-учасниць зібрання одноголосно визнали за необхідне „докладати зусилля для створення і зміцнення у кожній державі незалежних установ по захисту прав дітей з забезпеченням юридичних гарантій їх діяльності і можливості реалізації своїх цілей та завдань”... На жаль, Україна досі не створила такої незалежної правозахисної інституції з законодавчо визначеними функціями, правами та повноваженнями, хоча на необхідність утворення її неодноразово зауважував Комітет ООН з прав дитини після вивчення звітів нашого уряду.

Мотиви уповільнення прийняття цього важливого для країни рішення непереконливі:  не існує підстав та необхідних коштів на фінансування додаткової структури;  парламент, Уповноважений з прав людини, незалежна судова влада, профільні міністерства забезпечують дотримання законодавства щодо прав дітей. Однак проблеми захисту прав дітей в роботі таких міністерств під тиском багатьох складних питань соціального і правового захисту дорослого населення відступають  на другий план. Відповідно до свого статусу („міністерство”) не має повноважень щодо контролю за діяльністю державних структур, які опікуються проблемами дитинства, і Міністерство у справах сім’ї, молоді та спорту України

Нечітко визначені права та обов’язки щодо захисту прав дітей і такої структури як Уповноважений з прав людини України. До того ж, за значним обсягом правозахисної роботи серед дорослого населення вона не може забезпечувати постійний і системний захист  нагляд за станом реалізації в країні прав дітей.

Не завжди об’єктивним є і судовий захист прав дітей. У країні досі не запроваджено окремої системи судочинства для неповнолітніх. Особливу занепокоєність викликає факт відсутності ювенальних судів і суддів, а також незначної кількості фахівців юристів, працівників освіти та спеціальних службовців, що працюють у сфері ювенальної юстиції.

За таких обставин громадські організації вже впродовж кількох років ведуть роз’яснювальну роботу по формуванню в суспільстві розуміння необхідності утворення самостійного, незалежного органу, який був би законодавчо наділений відповідними правами і повноваженнями по захисту прав дітей, здійсненню моніторингу за їх дотриманням у країні.

Міжнародна громадська організація „Дитячий культурно-просвітницький центр”, всеукраїнська громадська організація „Жіночий консорціум України” та Фундація „Захист прав дітей” ініціювали підготовку проекту Закону України „Про Уповноваженого з прав дитини”, проект якого на сьогодні вже підготовлений. Ним передбачено утворення  самостійної, незалежної інституції з широкими повноваженнями і правами по захисту прав дітей.

Лариса Байда, президент міжнародної організації
„Дитячий культурно-просвітницький центр”

ЄВРОПЕЙСЬКА МЕРЕЖА УПОВНОВАЖЕНИХ У СПРАВАХ ДІТЕЙ (ENOC) – це неприбуткове об’єднання незалежних інституцій з прав дітей. Його завдання полягає у розвитку та захисті прав дітей, зазначених у Конвенції ООН про права дитини. Мережу ENOC було створено в Трондхаймі (Норвегія) в червні 1997 року.

На сьогодні до Європейської мережі уповноважених у справах дітей входить 23 країни: Австрія, Бельгія, Хорватія, Данія, Франція, Грузія, Греція, Угорщина, Ісландія, Ірландія, Латвія, Литва, Люксембург, Македонія, Мальта, Норвегія, Польща, Португалія, Росія, Словенія, Іспанія, Швеція та Великобританія.

Довідник ООН про національні інституції з прав людини пропонує наступні „фактори ефективності”: незалежність; визначені повноваження та відповідна влада; загальнодоступність; співпраця; продуктивність діяльності; підзвітність.

„Паризькі принципи” про статус національних інституцій з прав людини містять основні засади впровадження незалежних інституцій, що сприяють реалізації прав дитини. Ці інституції повинні мати: компетентність для пропагування та захисту прав людини; якомога ширші повноваження, описані в Конституції або відповідному законі, які пояснюють структуру інституції та сферу її діяльності; обов’язок висловлювати перед парламентом, урядом та іншими компетентними органами свою думку, подавати рекомендації, пропозиції та звіти з будь-яких питань, що стосуються просування та захисту прав людини – на вимогу цих органів або без попередніх запитів від них; право незалежно опубліковувати свої думки та звіти, а також давати коментарі з приводу сучасного стану законодавства й процесів, що впливають на реалізацію прав людини (дитини) та випадки їх порушення.

Загальні обов’язки та повноваження, необхідні для роботи: робити все можливе для досягнення відповідності національного законодавства, положень та практики до міжнародних інструментів захисту прав людини (дитини), членом яких є держава, та їх ефективної реалізації; сприяти впровадженню або доступу до цих інструментів; долучатися до звітів, які держава подає структурам та комітетам ООН та регіональним інституціям, а також давати, де це можливо, коментарі з приводу певних питань „з належною повагою до їх незалежності”; співпрацювати з ООН і організаціями, що мають до неї відношення, а також з регіональними і національними правозахисними структурами; допомагати складати навчальні та дослідницькі програми з прав людини (дитини), реалізовувати їх у школах, університетах та серед спеціалістів; повідомляти про проблеми захисту прав людини (дитини) та заходи, спрямовані на боротьбу з дискримінацією, шляхом підвищення поінформованості суспільства через освіту та медіа.

Методи роботи інституцій повинні включати право на: вільний розгляд будь-яких питань, що знаходяться в рамках компетенції інституції; вислуховування будь-якої особи та отримання будь-якої інформації чи документів, необхідних для вирішення питання, що знаходиться в рамках компетенції інституції; вільне висловлювання своєї думки в засобах масової інформації.

Принципи, що надають особливі гарантії незалежності інституції: право здійснювати ефективну співпрацю з представниками відповідних НУО, профспілок, компетентних соціальних і професійних організацій (наприклад, асоціаціями юристів, лікарів, журналістів або видатних вчених); послідовниками філософських або релігійних вчень; університетами і кваліфікованими експертами; парламентом; урядовими відділами (якщо їх включено до списку партнерів, вони повинні брати участь лише в обговореннях і виконувати роль радників); належне фінансування для найму працівників та оренди приміщення, щоб не залежати від уряду і «не бути об’єктом фінансового контролю, що може вплинути на її незалежність”.

* * *

Міжнародна конференція «Досвід інституту уповноваженого з прав дитини: перспективи для України» (м. Київ, 11-12 жовтня 2006 р.) мала на меті ознайомити учасників та учасниць з існуючими моделями незалежних Інститутів з питань захисту прав дітей для визначення доцільності створення відповідного інституту в Україні.

За результатами конференції був розроблений підсумковий документ, підтриманий більшістю, учасників конференції, який відображає думку широкої громади, яка працює в інтересах дітей в Україні та за її межами.

Даний захід був ініційований ВГО «Жіночий консорціум України”, МО „Дитячий культурно-просвітницький центр”, Фундацією «Захист прав дитини» і відбувся за фінансової підтримки Міжнародного фонду „Відродження”, інформаційної підтримки Українського освітнього центру реформ та сприяння Комітету Верховної Ради України з питань науки і освіти.

У заході взяли участь представники зарубіжних країн, міжнародних організацій, Верховної Ради, Секретаріату Уповноваженого ВРУ з прав людини, а також представники українських НУО: Сергій Буров (Чернігівська ГО „М’Арт”), Євгенія Павлова (Всеукраїнська фундація «Захист прав дітей»), Наталія Скрипка (Всеукраїнська Асамблея інвалідів), Андрій Сухоруков (Міжнародне товариство з прав людини), Віталій Головатий (Християнський дитячий фонд), Володимир Яворський (Українська Гельсінська спілка з прав людини)

Під час заходу всі бажаючі змогли досить відверто і відкрито обговорити різні точки зору щодо цього Інституту загалом, та зокрема щодо можливості його створення в Україні.

Серед іншого, учасники конференції сформулювали наступні альтернативи:

1)  створити окремий незалежний інститут уповноваженого з прав дитини;

2)  створити інститут уповноваженого з прав дитини в структурі існуючого Уповноваженого з прав людини, що підсилить контроль за дотриманням прав дітей та забезпечення їх інтересів;

3)  існуюча модель Уповноваженого з прав людини, що передбачає в своєму складі роботу дітей як громадських представників з дитячих питань, цілком задовольняє потреби дітей щодо дотримання їх прав та забезпечення їх інтересів.

Підсумковий документ

міжнародної конференції «Досвід інституту Уповноваженого з прав дитини: перспективи для України»

12 жовтня 2006 року,  м. Київ

Заслухавши і обговоривши інформацію керівників державних установ і громадських організацій України щодо стану захисту прав дітей в країні та вивчивши досвід роботи Уповноважених з прав дітей і подібних служб Азербайджану, Греції, Казахстану,  Латвії,  Литви, Польщі та  Росії;

діючи відповідно до положень Конвенції ООН про права дитини, заключного документу Спеціальної Сесії Генеральної Асамблеї ООН в інтересах дітей «Світ, сприятливий для життя дітей», рекомендацій Комітету ООН з прав дитини, Закону України «Про охорону дитинства», Указу Президента України «Про першочергові заходи щодо забезпечення прав дітей» та Постанови Верховної Ради України «Про рекомендації парламентських слухань «Забезпечення прав дітей в Україні. Охорона материнства та дитинства»;

дотримуючись рекомендацій Комітету ООН з прав дитини щодо України, прийнятих на 31 сесії 22 вересня 2002 року CRC/C/15/Add.191, зокрема п.п.15 та 16 (п.15. «Комітет відмічає призначення Уповноваженого з прав людини Верховної Ради України, але залишається стурбованим тим, що обов’язки Уповноваженого не передбачають регулярного моніторингу та оцінки реалізації Конвенції. Комітет також занепокоєний тим, що цей інститут не має механізму реагування на індивідуальні скарги, зокрема ті, які стосуються порушення прав, гарантованих Конвенцією»; п.16 «Комітет заохочує державу-сторону або призначити в державній структурі Уповноваженого, який безпосередньо відповідатиме за права дітей, або створити окремий департамент або підрозділ, що відповідатиме за права дитини, а також який  безпосередньо відповідатиме за розгляд скарг дітей в дружній до дітей спосіб. З цією метою Комітет посилається на свій загальний коментар №2 щодо ролі національних правозахисних інституцій»);

прагнучи здійснити внесок в реалізацію заключного документу Спеціальної Сесії Генеральної Асамблеї ООН в інтересах дітей «Світ, сприятливий для життя  дітей» та забезпечити належні умови для реалізації прав та інтересів дітей в Україні;

дбаючи про виховання дітей в атмосфері свободи і демократії, неприпустимості насильства над особистістю і наруги над людською гідністю;

беручи до уваги те, що ситуація з дотриманням громадянських, політичних, економічних, соціальних та культурних прав дітей в Україні залишається складною і загрозливою (високим є рівень дитячої захворюваності, поширення ВІЛ/СНІДу, туберкульозу, наркоманії, безпритульності, злочинності, правопорушень, соціального сирітства; не забезпечуються права більшості дітей з обмеженими можливостями на освіту і набуття професії, на своєчасну соціальну реабілітацію; поширеними є факти насильства над дітьми тощо), а механізми і форми захисту прав дітей малоефективними,

учасники міжнародної конференції «Досвід інституту уповноваженого з прав дитини: перспективи для України» дійшли до спільної згоди та рекомендують:

1.  Вважати інститут уповноваженого з прав дитини дієвою, ефективною та всеохоплюючою формою системного контролю за станом дотримання прав дітей. Розглядати інститут Уповноваженого з прав дитини як новий сучасний механізм забезпечення ефективного захисту прав і законних інтересів дітей,  що не дублює діяльність інших державних органів у цій сфері.

2.  Всіляко сприяти утворенню інституту уповноваженого з прав дитини в Україні, зокрема, шляхом об’єднання зусиль громадськості та органів державної влади, використання досвіду роботи уповноважених – членів Європейської мережі ENOC, спираючись на досвід країн членів Європейського Союзу, Ради Європи, Організації Об’єднаних Націй та інших відповідних міжнародних організацій.

3.  У відповідності до проголошеної державної політики розвитку в Україні та міжнародних стандартів щодо побудови національної системи захисту прав і свобод звернутися до Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України із проханням підтримати ініціативу громадськості щодо утворення інституту Уповноваженого з прав дитини як незалежного органу, наділеного законодавчо відповідними правами й повноваженнями, з фінансуванням окремим рядком у державному бюджеті.

4.  Організаторам конференції в місячний термін узагальнити пропозиції і зауваження, висловлені її учасниками, а також досвід діяльності інститутів уповноважених з прав дитини зарубіжних країн.

5.  Ініціативній групі, сформованій учасниками конференції, доопрацювати та подати суб’єктам законодавчої ініціативи проект закону України «Про Уповноваженого з прав дитини».

6.  Звернутися до засобів масової інформації з пропозицією про започаткування постійного циклу передач щодо захисту прав дітей та необхідності удосконалення системи контролю за їх дотриманням.

7.  Підсумковий документ конференції надіслати всім зацікавленим міністерствам, відомствам, громадським та міжнародним організаціям України, а також Комітету ООН з прав дитини, Верховному Комісару ООН з прав людини, Раді ООН з прав людини, Уповноваженому Ради Європи з прав людини.

Учасники конференції висловлюють впевненість в тому, що тільки спільними зусиллями державних і громадських інститутів можна вдосконалити систему контролю за захистом прав і інтересів дітей.

Документ підтримано переважною більшістю учасників конференції.

(Матеріали підготовлено за підтримки Програми «Схід-Схід» Міжнародного фонду „Відродження”)