Урок 22 Як розподілено владу між федеральним урядом та урядами штатів?

(МИ, НАРОД... ГРОМАДЯНИН І КОНСТИТУЦІЯ
Центр громадянської освіти, Calabasas, USA, 1995 )

Мета уроку

Метою цього уроку є поглибити розуміння федеративного устрою, впровадженого Конституцією. Обговорено й важливі присуди Верховного Суду щодо поділу влади між федеральним урядом та урядами штатів. Нарешті, ви дізнаєтеся про сучасні проблеми у відносинах між державою і штатами, а також про розширення функцій федерального уряду.

По закінченні цього уроку ви повинні вміти описати основні ознаки федеративного устрою і дати стисле пояснення присуду Верховного Суду в справі Маккалох проти штату Меріленд і його значення. Ви також повинні вміти описати деякі події, що спричинилися до розширення функцій федерального уряду.

Терміни, які треба знати
конфедерація
федеративний устрій
Маккаллох проти штату Меріленд (1819)
суверенітет
положення про верховенство федеральних законів
унітарна держава

Що відрізняє федеративний устрій, створений батьками Конституції, від устрою інших тогочасних держав?

Наша система правління є доволі складною. Вона відрізняється у двох важливих вимірах від інших держав, що існували на час створення Конституції.

Суверенітет або верховна влада належить народові. В інших державах вважали, що верховна влада належить урядові, хоч останній одержав її від народу. Наприклад, у деяких країнах сувереном був король. У Великій Британії сувереном був „король у Парламенті“. Цебто король і Парламент, які діють спільно, мають верховну владу.

У Преамбулі батьки Конституції висловили нове розуміння суверенітету: „Ми, народ Сполучених Штатів... видаємо і встановлюємо цю Конституцію для Сполучених Штатів Америки“. За цієї нової системи носієм суверенітету є „народ“, що надає уряду певних повноважень. Урядові належать повноваження, надані йому народом, але народ залишається сувереном.

Держава має федеративний устрій. Це означає, що народ не надає всіх повноважень єдиному центральному урядові. Натомість народ надає певних повноважень урядам своїх штатів згідно з їхніми конституціями. Народ як громадяни федерації надає через Конституцію Сполучених Штатів певні повноваження федеральному уряду. Нарешті, окремі повноваження народ застерігає за собою і не може надавати їх жодному урядові.

Які державні устрої існували, доки Конституція не встановила федеративний устрій?

Доки Конституція не встановила федеративний устрій, більшість держав мала котрийсь із таких устроїв:

* унітарні держави або

* конфедеративні держави, відомі на назву конфедерації

Унітарними є держави, центральний уряд яких прямо впливає на громадян. Місцеве самоврядування виконує функції, передані йому центральним урядом. Велика Британія є унітарною державою.

Навпаки, конфедерація є устроєм, за якого суверенні держави передають центральному урядові повноваження з окремих питань. Держави створюють конфедерації задля досягнення таких цілей, як спільна оборона або регулювання торгівлі.

Уряд конфедерації впливає на держави-учасниці, а не прямо на громадян цих держав. Американський державний устрій, згідно зі Статтями конфедерації, був конфедеративним. Сучасний приклад конфедерації становить Швейцарія.

Конституція встановила устрій, який поєднує риси унітарної держави і конфедерації.

*Він подібний до унітарної держави, бо членів Палати представників обирають мешканці виборчих округ з приблизно однаковою людністю. А головне, що уряд прямо впливає на громадян, виконуючи покладені на нього Конституцією обов’язки.

* Він подібний до конфедерації, адже Конституцію ратифікували конвенти штатів, поправки ратифікують законодавчі органи штатів, сенаторів спочатку обирали законодавчі органи штатів, і кожен штат представлено однаковою кількістю сенаторів. Крім цього, повноваження федерального уряду обмежено певними обов’язками.

Наслідком такого ускладненого устрою є те, що і федеральний уряд, і уряди штатів мають певні повноваження щодо окремих громадян, хоча громадяни залишаються носієм суверенітету. Така система відкрита для суперечок, більшість яких зводиться до питання: „Які саме повноваження передано певному уряду?“ Це питання порушувалося під час дебатів про ратифікацію і відтоді залишається однією з основних проблем американського політичного життя.

Як ви вважаєте?

1. Які переваги має федеративний устрій порівняно з конфедеративним? Які його недоліки?

2. Чого сподівалися досягти батьки конституції встановленням федеративного устрою? Чи досягли вони успіху?

Як Верховний Суд здобув право конституційного контролю над урядами штатів?

На Філадельфійському конвенті точилося чимало суперечок про те, які саме повноваження повинен мати федеральний уряд. Але не викликало сумнівів, що якими не будуть ці повноваження, вони матимуть верховенство над повноваженнями урядів штатів. В Статті VI твердиться:

Ця Конституція і закони Сполучених Штатів, що будуть ухвалені на її підставі, а також усі міждержавні договори, як укладені раніше, так і ті, що будуть укладені Сполученими Штатами після цього, є найвищим законом краю, і судді всіх штатів мають йому підлягати, не зважаючи на будь-які статті в конституції чи в законах окремих штатів, які суперечитимуть цьому.

Цей розділ Конституції відомий як положення про верховенство федеральних законів. Його тлумачать так, що Верховний Суд може оголосити, що закони штату, які порушують Конституцію чи федеральні закони, ухвалені „для виконання“ Конституції, не повинні виконуватися. Перша сесія Конгресу чітко окреслила це повноваження у Законі про судоустрій 1789 року.

Верховний Суд вперше застосував право конституційного контролю над урядами штатів у 1796 році. Після війни за незалежність Сполучені Штати уклали з Британією мирний договір, у якому зазначалося, що буде сплачено усі борги, які завинили американці британським підданим. Штат Віргінія ухвалив закон, що скасовував усі борги віргінців британським підданим. Цей закон відверто порушував умови мирного договору, тому Верховний Суд присудив, що його не треба виконувати, бо ухвалені федеральним урядом закони і міждержавні договори є найвищим законом краю. Внаслідок цього громадяни Віргінії зобов’язані сплатити свої борги.

Яке значення мала справа Маккаллох проти штату Меріленд (1819)?

Присуд Верховного Суду, що федеральний уряд правомочний укладати і виконувати договори з іншими країнами, не викликав особливих суперечок. Зрештою, федеральний уряд і було створено для ведення закордонних справ. Сумнівнішими видавалися його повноваження всередині країни. Як далеко сягають повноваження Конгресу? Які повноваження зберігають штати? У яких царинах правомочні обидва уряди?

Суперечка про повноваження урядів штатів і федерального уряду дійшла Верховного Суду в 1819 році під час розгляду справи Маккаллох проти штату Меріленд. Ця справа стосувалася банку, створеного федеральним урядом - Другого Банку Сполучених Штатів.

Цей Банк був надзвичайно непопулярним у південних і західних штатах. Твердили, ніби він дбає головно про інтереси заможних судновласників і гендлярів і що це надає федеральному урядові надмірну владу. Деякі штати намагалися запобігти діяльності банку.

1818 року законодавчий орган Меріленду наклав високий податок на всі банки, створені без дозволу штату. Єдиним банком, що підпадав під це визначення, була мерілендська філія Банку Сполучених Штатів. Джеймс Маккаллох, касир філії, відмовився сплачувати цей податок, і штат Меріленд подав на нього позов. Суди штату підтвердили право Меріленду оподатковувати федеральний банк. Маккаллох подав апеляцію до Верховного Суду.

Справа Маккаллох проти штату Меріленд стала однією з найважливіших, які довелося розглядати Верховному Суду в перші роки свого існування. Було порушено дві основні проблеми. По-перше, чи мав Конгрес право створювати банк? По-друге, чи мав штат Меріленд право оподатковувати федеральний банк?

Верховний Суд присудив, що Конгрес справді правомочний створювати банк. Голова Верховного Суду, Джон Маршалл, заявив, що це повноваження надано Конгресу положенням Конституції про „потрібні і належні закони“. Він навів аргументи подібні до тих, завдяки яким Александерові Гамілтону вдалося колись переконати Джорджа Вашингтона підписати закон про створення Першого Банку Сполучених Штатів.

У висновку з другого питання Маршалл наголосив, що влада федерального уряду походить від народу, а не урядів штатів. Конституцію ухвалили не уряди штатів, а народ, представлений на конвентах штатів. Отже, Конституцію узаконив безпосередньо народ. На цій підставі федеральний уряд, виконуючи обов’язки, покладені на нього Конституцією, а зрештою народом, має верховенство над урядами штатів. Ось чому, доводив Маршалл, батьки конституції вмістили положення про верховенство федеральних законів.

Обгрунтовуючи свої докази положенням про верховенство федеральних законів, Маршалл дійшов висновку, що коли закон штату суперечить конституційному закону, треба виконувати федеральний закон. Отже, спроба штату Меріленд оподаткувати федеральний банк незаконна, адже „право оподатковувати містить право нищити“. Маршалл твердив, що право штатів оподатковувати федеральні установи узалежнить існування останніх від волі штатів. Американський народ, наголошував Маршалл, не мав на меті узалежнити федеральний уряд від штатів.

Висновок Маршалла у справі Маккаллох проти штату Меріленд чітко встановив верховенство федерального уряду в межах своєї компетенції і посилив повноваження Конгресу.

Як повноваження регулювати торгівлю було використано для розширення повноважень федерального уряду?

Конституція дає Конгрес право регулювати „торгівлю... між кількома штатами“. Що таке „торгівля“? 1824 року Верховний Суд дав надзвичайно широке визначення торгівлі у справі Гібонс проти Огдена. Суперечка точилася про те, чи має федеральна ліцензія на судноплавство між Нью-Йорком і Нью-Джерсі перевагу над ліцензією штату Нью-Йорк. Суд присудив, що „мореплавство“ становить різновид торгівлі, тому перевагу має федеральна ліцензія.

Наприкінці XIX століття Верховний Суд сформулював далеко вужче визначення торгівлі. Він пристав і на доволі вузьке розуміння поняття „міжштатний“. Внаслідок цього Суд заперечив праву Конгресу регулювати такі питання, як дитяча праця на фабриках. Суд присудив, що промисловість не належить до торгівлі. Вона означає щось цілком вироблене у межах єдиного штату.

Все змінилося, коли Верховний Суд присудом у справі Національна рада з трудових відносин проти Джонс і Лафлін Стил Корп. (1937) скасував попереднє вузьке тлумачення поняття торгівлі. Тому Конгрес сьогодні може регулювати такі питання, як розмір мінімальної платні і правила охорони безпеки праці. Він має право ухвалювати і закони про регулювання питань, начебто далеких від царини „торгівлі“. Наприклад, Закон про громадянські права 1964 року частково грунтувався на положенні про регулювання торгівлі між штатами. Заборону дискримінації у працевлаштуванні і користуванні громадськими послугами обмежено працедавцями та установами, що беруть участь у торгівлі між штатами.

Які повноваження має сьогодні федеральний уряд?

Сьогодні громадяни вимагають від федерального уряду більше, ніж раніше. Крім цього, значно зросла політична і військова роль Сполучених Штатів у світі. Тому зараз федеральний уряд має далеко більше повноважень, ніж могли уявити батьки конституції.

З одного боку, можна твердити, що справдилися побоювання антифедералістів - федеральний уряд сьогодні здобув владу над царинами життя людей, які зазвичай регулювалися штатами або самим народом.

Треба пам’ятати про два основні чинники сучасного федералізму:

1. Більшість рішень про ступінь збереження штатами повноважень ухвалює Конгрес, а не Верховний Суд. Верховний Суд тлумачить Конституцію у такий спосіб, що надає федеральному урядові більше повноважень, ніж той мав у минулому. Конгрес вирішує, на основі практичних або політичних міркувань, федеральний уряд або уряди штатів мають виконувати певні обов’язки.

2. Попри ширші повноваження федерального уряду, більшість законів, які прямо впливають на наше життя, є законами штатів. Серед них більшість законів про власність, зобов’язання, сімейне право, а також кримінальних законів.

Звісно, повноваження федерального уряду не обмежені ухваленням законів. Федеральний уряд дедалі частіше намагається впливати на законодавство штатів завдяки використанню коштів федерального бюджету. Наприклад, у минулому федеральний уряд розподіляв плату за користування автострадами для заохочення штатів встановлювати однакові обмеження швидкості руху. Якщо штат не погоджувався на це, він не одержував коштів за користування федеральними автострадами.

Двісті років тому батьки конституції не могли передбачити сьогоднішнього відношення між повноваженнями штатів і федерального уряду. Складні проблеми нового типу політичної організації, яку вони запровадили, а також реалії, з якими стикаються ці уряди, так само роблять малоймовірним досить точне передбачення характеру цього відношення у майбутньому.

Як ви вважаєте?

1. Які заходи уряду, на вашу думку, краще здійснювати на федеральному рівні, а які на штатному чи місцевому? Чому?

2. Поясніть, за яких обставин, на вашу думку, штат повинен мати право ухвалити закон без втручання федерального уряду?

3. Які проблеми можуть виявитися занадто складними для розв’язання їх урядами штатів самотужки?

4. Повноваження федерального уряду щодо штатів зростали протягом всієї нашої історії. Чому, на вашу думку, так сталося? Добре це чи зле для американського народу? Чи можуть, на вашу думку, статися колись зміни у протилежному напрямі?

Перевірка і використання уроку

1. Що таке „суверенітет“? Кому або чому належить суверенна влада за нашої системи правління?

2. Як ви поясните відмінність між „унітарною“ державою і „конфедерацією“? Як державний устрій Сполучених Штатів поєднує ознаки і унітарної, і конфедеративної систем?

3. Як ви поясните думку, нібито наш державний устрій є „федеративною системою“?

4. Що таке положення про „верховенство федеральних законів“? Що воно означає? Чому воно важливе?

5. Як повноваження регулювати торгівлю між штатами було використано для розширення влади федерального уряду?

6. Як Верховний Суд витлумачив положення про „потрібні і належні закони“ у справі Маккаллох проти штату Меріленд? Чому ця справа важлива?

7. Наведіть приклади перебрання федеральним урядом влади над окремими царинами життя громадян, які раніше регулювалися урядами штатів або самим народом. Як це сталося?