ПРОБЛЕМИ ФІНАНСУВАННЯ ШКІЛЬНОЇ ОСВІТИ. ВІД ФІКЦІЇ ДО ПРОЗОРОСТІ.

Юрій Луковенко, Анатолій Копець, експерти Міжнародного центру перспективних досліджень, Київ ("Український регіональний вісник", №27, 15 листопада 2001 р.)

Багато експертів дотримуються думки, що незадовільний стан освіти в Україні пов’язаний з недостатнім фінансуванням та неефективним використанням ресурсів освіти. Зниження якості освіти призводить до зменшення конкурентноздатності української нації на світовому ринку праці і консервує в суспільстві негативні явища перехідного періоду. Збереження існуючих від радянських часів правил найму і звільнення з роботи, розподілу ресурсів, втручання у зміст викладання, надмірна централізація та відсутність участі бізнесу і громадськості в освітньому процесі пояснюють тим, що школи і громада "не готові", не мають достатньо інтелектуальних і фінансових ресурсів. Дослідження, проведеш у декількох регіонах України, свідчать, що це не відповідає дійсності. Справжньою причиною негараздів в освіті є те, що в управлінні освітою склався порядок формування дефіцитного бюджету, який призводить до низької фінансової дисципліни і розмитості відповідальності за виконання бюджету.

Фінансування середньої освіти в Україні здійснюється за рахунок коштів, які виділяють із державного бюджету відповідно до нормативів нарахування на одного учня. Інстанцією, якій делегована функція безпосереднього розподілу бюджетних коштів і контролю за наданням державних послуг з освіти, є районні або місцеві органи влади і управління освітою на місцях.

Існує дисбаланс між обсягом завдань, які висуває держава перед освітою, та обсягами фінансового забезпечення цих завдань. З одного боку є тенденція до зростання обсягів навчального матеріалу і тривалості освітньої діяльності, а з іншого - має місце скорочення надходжень на освіту з державного бюджету.

Сьогодні коштів, які виділяє держава для надання освітніх послуг на кожну територію, не вистачає на покриття базових статей витрат: зарплата, нарахування на зарплату, енергія та енергоносії. Дефіцит бюджетних коштів, які виділяють щороку на середню загальну освіту в містах України останні три роки становить у різних регіонах від 10 до 20%.

Такий стан речей є не тільки несправедливим по відношенню до місцевих органів влади, які не мають достатньо ресурсів аби виконувати делеговані їм функції. Він є також аморальним по відношенню до населення, якому обіцяють освітні послуги, але обсяг цих послуг, а також розмір доплати, необхідної для того, щоб дитина могла отримати належну освіту, зі споживачами заздалегідь не обговорюють. Більшість доплат батьків - це "добровільна пожертва" на ремонт школи, класу, або "плата за репетиторство" - стягують неофіційно, тому ці витрати не можна врахувати наперед. В результаті немає відкритої конкуренції між школами, які пропонують платні послуги, отже немає і можливості порівнювати, робити вибір між ними.

Освітяни не можуть сподіватися на нормальні умови праці і належну винагороду за свою діяльність. Усі розуміють, що оскільки грошей не вистачає навіть на найнеобхідніше, школи і вчителі мають право йти на різні хитрощі. Але доти, доки процес додаткового фінансування шкіл не буде прозорим, доки місцева влада, батьки не будуть відкрито допомагати школі, а школи, у свою чергу, не будуть публічно звітувати, така тіньова активність буде спрямована не так на користь навчальному процесу, громаді, як на вирішення власних економічних проблем.

 

 

ЯКІ Є ЗАСОБИ ЛАТАННЯ ДІРОК, І ЧИ ВИРІШУЮТЬ ВОНИ ПРОБЛЕМУ?

1. ПЛАТА БАТЬКІВ ЯК ДЖЕРЕЛО ДОДАТКОВИХ НАДХОДЖЕНЬ.

Але що робити, якщо коштів все одно не вистачає? Незалежні дослідження, свідчать, що батьки платять за "репетиторство" 40-50 млн. грн., "на допомогу школам" та інші потреби - 350-400 млн. грн.

За таких обставин у наданні послуг з освіти відбувається прихована диференціація як в межах одного закладу, так і між навчальними закладами - за майновим станом споживачів освіти. З’являються престижні школи, поліпшені умови навчання в яких формують коштом батьків. Добір батьків з вищими доходами у такі школи здійснюється через особливу систему тестування дітей: для успішної здачі тестових завдань батькам слід оплатити підготовчі заняття, або внести "добровільну пожертву "у фонд школи. Підкреслюємо, що мова йде не про приватні заклади освіти, а про ті, які утримують за рахунок державних коштів. У приватних закладах батьки погодилися платити за освітні послуги і підписали контракт.

Недолік цього засобу полягає у тому, що бідні родини мають менше, або зовсім не мають можливості доплачувати за навчання своїх дітей, тому менші доходи означають зменшення можливостей щодо якісного навчання дітей бідних родин. Якщо є фонди доплати вчителям, то, відповідно, є різниця між якістю надання освіти. Негативним є не різниця в розмірах заробітної платні вчителів різної кваліфікації, а непрозорість критеріїв такої нерівності для споживачів. При подальшій диференціації платоспроможності батьків збільшуватиметься кількість дітей із малозабезпечених родин, батьки яких не можуть сподіватися на надання своїм дітям якісної освіти, не через відсутність у дітей здібностей, а у першу чергу через неспроможність батьків доплачувати за освіту. Таким чином, державна освіта посилюватиме і без того зростаючу соціальну нерівність.

 

2. ФІНАНСОВІ МАНІПУЛЯЦІЇ З БЮДЖЕТАМИ ШКІЛ.

Спроби вийти із ситуації за рахунок роботи з дефіцитним бюджетом можуть бути двох типів. Перше - це намагання пристосуватися до обмежених можливостей шляхом скорочення видатків, збільшення класів, зменшення кількості вчителів. Але такий підхід не є популярним з огляду на прагнення директорів зберегти колективи і заохочувати і без того низькооплачуваних вчителів. Критерій ефективності і якості навчального процесу може бути вагомим чинником для прийняття фінансових рішень лише за умов прозорості бюджетного процесу.

Друге - це спроби використовувати статтю "видатки на енергію та енергоносії" для витрат з інших статей. За рахунок цієї статті школи збільшували свої загальні видатки, тому що розмір витрат з інших статей не можна було міняти. Внаслідок цього держава змушена була виділяти субвенції місту для покриття боргів в оплаті енергії та енергоносіїв, накопичених освітніми закладами. Отже, на цю статтю списували інші видатки шкіл.

Застереження щодо цього методу наступні: У адміністрацій районів і шкіл не так багато можливостей, щоб значно покращити ситуацію за рахунок більш раціональної організації навчального процесу. В умовах дефіциту ресурсів адміністрації важко звільняти вчителів, пояснюючи це необхідністю приведення у відповідність співвідношення кількості учнів на одного вчителя і зменшення програмних годин. При дефіцитному бюджеті першим, хто страждає, є вчитель, а аргументи щодо якості й ефективності навчання здаються теорією, відходять на другий план.

Після деяких постанов Кабінету Міністрів та інструкцій Міністерства фінансів у 2000р. негрошові операції в освіті стають практично неможливими.

 

3. ПЕРЕГОВОРИ, КЛОПОТАННЯ ПЕРЕД ВИЩИМ КЕРІВНИЦТВОМ.

Оскільки наперед всім учасникам освітнього процесу (крім батьків і самих учнів) відомо, що заявлені, декларовані обсяги фінансування не виконуються, відповідальність за фінансове забезпечення освіти залишається розмитою, не визначеною. Адміністратори на місцях сподіваються на свої особисті стосунки з керівництвом і намагаються добитися особливих умов фінансування для свого закладу або району.

При цьому не тільки знижується фінансова дисципліна і зникають стимули для заощадження на всіх рівнях - міста, району, школи. Також широко використовується роздування дефіциту для більш "обґрунтованої" позиції на переговорах на всіх рівнях управління для хоча би часткового покриття цього дефіциту. Така практика в умовах непрозорості бюджетного процесу е досить поширеною, особливо, якщо врахувати, що радянський стиль управління базувався саме на такому способі взаємодії з керівництвом.

Щоосені управління освітою звертається до міста за додатковими фінансовими ресурсами з метою покриття дефіциту, закладеного на етапі формування бюджету, Місто переадресовує це прохання до області. Область, у свою чергу, клопоче перед Кабінетом Міністрів. Уряд зазвичай знаходить кошти, оскільки альтернативні заходи у вигляді невиплати заробітної плати вчителям або ж масового відключення освітніх закладів від джерел постачання енергії є економічно шкідливими і політичне недоцільними.

Таким чином, щороку долю освітніх закладів вирішують у ході переговорів, які носять непрозорий, закритий характер. В силу широко розвинутих патерналістських підходів в управлінні часто такі зусилля досягають успіху.

Ризики, пов’язані з цим шляхом, полягають у тому, що переговорний процес, в якому роздутий дефіцит є основою для надання переваги окремим школам, або районам, створює умови для нерівності. Зростає несправедливість у розподілі ресурсів, яка тільки поглиблює наявну практику закритих переговорів і роздування дефіциту бюджету.

Через розгалужену мережу навчальних закладів вплив фінансового стану освіти на кожну родину, кожного члена суспільства стає надзвичайно сильним. Якщо зберегти залежність освіти від центру, то навіть за умов відсутності належного фінансування, а може і завдяки цьому, вона виступає "приводним ременем" у використанні так званого "адміністративного ресурсу" в процесі боротьби за владу в пострадянських умовах недосконалості демократичних інституцій.

Так, наприклад, ручний спосіб розподілу ресурсів дозволяє використовувати освіту в період проведення виборчих кампаній для маніпуляції процесом волевиявлення громадян і директивне, зверху, методами підкупу, шантажу або примусу впливати на результати виборів.

 

4. КОМПЕНСАЦІЯ З БОКУ МІСЦЕВИХ БЮДЖЕТІВ.

В умовах чинної системи консолідованого державного бюджету органи місцевого самоврядування в Україні контролюють 6-10% надходжень до свого бюджету, тому можливості міст та районів компенсувати дефіцит державного фінансування за рахунок власних коштів е обмеженими. Окремі місцеві громади, особливо тих міст, які мають значні надходження в бюджет за рахунок місцевих податків і зборів, намагаються допомагати своїм школам. За даними незалежних досліджень, місцеві бюджети великих міст "доплачують" за освіту, покриваючи від 8 до 17 % її поточних витрат.

Проблема тут полягає у відсутності єдиних правил щодо частки місцевих бюджетів, які міста або райони зобов’язані виділяти на освіту з власних доходів. Це означає, що міста, які прагнуть компенсувати брак уваги до освіти з боку держави, змушені урізати свої комунальні послуги та згортати інвестиційні програми.

Крім того, далеко не всі місцеві громади перебувають у таких фінансово-економічних умовах, які дозволяють їм надавати фінансову допомогу освіті. В сільських районах часто немає такої можливості з огляду на надзвичайно низьку фінансову спроможність цих суб’єктів самоврядування. А відтак найбільш упослідженою в плані фінансування залишається сільська школа і дошкільні заклади.

Як відомо, регіони, які переживають більші фінансові обмеження, схильні переносити на родини більше витрат за освіту, ніж ті, що не так обмежені фінансово. За свідченнями незалежних експертів, у дитячих садках Херсонської області на харчування дітей у 2000 р. виділяли всього по 8 коп., а у 2001 - 26 коп. (Український Регіональний Вісник, № 21, 15 червня 2001р., С.-18). Отже, в сільській, місцевості потреба в доплаті батьків більша. Але у той же час спроможність батьків платити за освіту своїх дітей менша, ніж у місті, де дитячі садки краще забезпечені. В результаті значна кількість малозабезпечених родин у сільських районах не можуть вносити плати, їхні діти залишаються вдома. Як свідчать експерти, діти бідних батьків, що не відвідували дошкільні навчальні заклади, гірше адаптуються до навчання у школі, мають менше шансів отримати якісну освіту у майбутньому. (Освітяни називають "дитиною з пасовиська" першокласників, які жили з бабусею в селі, коли інші діти готувалися до школи).

 

5. ДОПОМОГА З БОКУ БІЗНЕСУ І ТРЕТЬОГО СЕКТОРА.

Допомога від бізнесу має дві форми. Перша - це участь у ролі постачальника для державних потреб на вигідних для себе і для школи умовах. Друге - це одноразові пожертви, внески, які мають характер доброчинності.

Відомі випадки, коли постачання продуктами харчування інтернатів для дітей з особливими потребами майже повністю беруть на себе громадські організації, які отримують від цього, або сподіваються отримати переваги, або більш вигідні умови для своєї діяльності. Аналогічні способи співпраці між школами і приватними організаціями третього сектора, що можуть виступати постачальниками для освітніх закладів, мають поширену на заході практику. Але в умовах браку державних коштів така участь бізнесу в ролі постачальника для потреб держави має дещо інше забарвлення і свою специфіку .

Часто підприємства і фінансові структури висловлюють готовність легальне надавати фінансову допомогу освіті, але перешкодою на цьому шляху виступають непрозорість бюджетного процесу як на рівні окремих навчальних закладів, так і на рівні району, міста.

Але як результат прихованого, (напівлегального або напівтіньового) постачання, яке відбувається в умовах дефіцитного бюджету без реальних грошових розрахунків, існує ризик зростання вартості такого постачання для бюджету внаслідок непрозорості цього процесу і відсутності конкурентного середовища.

У той же час запровадження обов’язкової процедури тендеру не вирішує проблем, якщо реальних "живих" грошей у бюджеті для такого вибору постачальника і створення конкурентного середовища немає.

В Україні оподаткування організацій, діяльність яких не спрямована на отримання прибутку, мало чим відрізняється від оподаткування звичайних приватних підприємств. Громадським організаціям чи благодійним фондам важко вступати у контрактні відносини з навчальними закладами, оскільки вони не можуть наймати працівників для виконання професійних завдань.

Якщо з боку бізнесмена здійснюється благодійна пожертва з розрахунку на моральне визнання цього вчинку суспільством, він має бути переконаний у правильному використанні своїх внесків. Інакше, у разі виявлених пізніше зловживань, доброчинець не тільки не отримає очікуваного морального визнання свого вчинку з боку суспільства, а навпаки, він може стати в очах громадян співучасником злочину, що негативно позначиться на бізнесі доброчинця.

Отже, у разі спроб легалізувати "допомогу" навчальним закладам і школам з боку недержавних організацій, обидві сторони опиняються у невигідних умовах.

 

ВИСНОВКИ

НАВЧАЛЬНИЙ ПРОЦЕС І СИТУАЦІЯ У ШКІЛЬНИЦТВІ.

Замість створення рівних умов доступу до освіти за рахунок бюджетного вирівнювання, наявна непослідовність у державній політиці поглиблює нерівність і обмежує шанси менш забезпечених родин надати своїм дітям якісну освіту. Через непрозорість механізмів залучення батьківських коштів створюється напружена ситуація всередині батьківських колективів шкіл. Діти батьків, які активно фінансують школу з власних джерел, отримують привілеї у навчанні.

ФІНАНСУВАННЯ І БЮДЖЕТНИЙ ПРОЦЕС.

Видатки, які несе місцевий бюджет, а також плата батьків та інші надходження, як правило, мають нелегальний характер і тому не фігурують у фінансовій звітності, не публікуються при виконанні освітнього бюджету.

Заощадження, ефективне використання фінансових ресурсів не мають сенсу в умовах дефіцитного бюджету, який виконується в режимі ручного управління із добуванням фондів у керівництва в кінці року. Навпаки, політика адміністрації навчальних закладів і управлінь освіти за наявних обставин полягає у тому, щоб завищувати свої витрати, оскільки це дає підстави просити щоразу більше коштів.

Постійний дефіцит і непрозорість бюджетного процесу не дозволяють використовувати більш гнучкі механізми розподілу наявних ресурсів з урахуванням потреб споживачів і місцевих особливостей. Наявний стан справ заважає також використанню альтернативних джерел фінансування на легальній основі, оскільки фінансове управління школами не передбачає технологій роботи по залученню додаткового фінансування з інших джерел.

Ефективних засобів, які б дозволили будувати стратегію виходу із ситуації, що склалася, не мають ні місцеві управління освітою, ні управління державними фінансами.

Контроль і участь з боку громадськості і батьків

Наявні форми контролю з боку міських та районних рад і відділів освіти неспроможні проаналізувати використання коштів у кожному навчальному закладі і домогтися справедливого фінансування шкіл. Причиною цього є надмірно широка сфера необхідної компетенції і відсутність знань і навичок застосування процедур такого контролю.

Представники місцевого бізнесу, громадськості та батьки не залучені до контролю за використанням державних фінансів, призначених на утримання шкіл та забезпечення навчального процесу. Так, наприклад, шкільні адміністрації часто збирають кошти від батьків на додаткові послуги, пов’язані з варіативним компонентом, що входить до державного стандарту. Але батьків, як правило, не залучають до обговорення альтернативних можливостей надання цих послуг, вони не поінформовані щодо кваліфікації вчителів, щодо експертних оцінок якості програм і обґрунтування вартості послуг.

Державні органи управління освітою мало приділяють уваги тому, щоб незалежні експерти і громадськість оцінювали діяльність школи. В результаті відсутності публічного контролю падає якість освіти, програють наші діти, всі платники податків, суспільство в цілому.

РЕКОМЕНДАЦІЇ

1. Шляхом до більш ефективного управління фінансами школи та посилення публічного контролю за діяльністю освітніх установ є формування легітимних органів публічного контролю за станом справ в освіті з числа представників місцевої громади, зокрема шкільних рад.

2. В ході організації роботи шкільних рад мають бути розроблені нові механізми публічного контролю і звітності, які стануть органічною складовою оновленого бюджетного процесу в дошкільній і загальній середній освіті.

3. Впровадження нових механізмів публічного контролю і звітності, а також формування легітимних органів такого контролю з числа представників місцевої громади має відбуватися поетапно, в ході пілотного проекту, з належним аналітичним і дослідницьким забезпеченням .Оприлюднення результатів пілотного проекту і широке громадське обговорення ходу такого поступового впровадження дозволить підготувати на основі цих обговорень проекти державних документів і урядових рішень, що стануть основою ефективної освітньої політики України.

* * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * ** * *

"УКРАЇНСЬКИЙ РЕГІОНАЛЬНИЙ ВІСНИК" (УРВ) - інформаційно-аналітичне видання Інституту Схід-Захід (EastWest Institute, New York - Prague - Kyiv - Moscow - Brussels - Belgrade). Видання започатковане у липні 2000 року для об’єктивного та адекватного висвітлення соціально-економічного і політичного розвитку регіонів України. Редактор - Лариса Мудрак. УРВ виходить двічі в місяць українською мовою у електронному (формат .pdf - отже потрібна програма Acrobat Reader) та друкованому варіантах. 27-е число УРВ (15 листопада 2001 р.) повністю присвячене українській освітній проблемі. Передплата на УРВ безкоштовна. Для передплати необхідно надіслати повідомлення електронною поштою:

mailto:[email protected]

або надіслати заявку на адресу: Київський центр Інституту Схід-Захід, вул. Хрещатик, 10-Б, 6-й поверх, 01001, Київ.

Тел. (044) 4620052.

http://www.iews.org/URR.nsf