Керівні принципи для аналізу законодавства стосовно релігії чи віри

Керівні принципи для аналізу законодавства стосовно релігії чи віри[1]

Вступ

Ці Керівні принципи для аналізу законодавства стосовно релігії чи віри були підготовлені членами Дорадчої Групи Експертів зі свободи релігії та віри (група експертів) Бюро демократичних інститутів і прав людини (БДІПЛ) Організації з безпеки та співробітництва в Європі (ОБСЄ) при консультації з Європейською Комісією до демократії за допомогою права (Венеціанська комісія) Ради Європи. Керівні принципи були підготовлені з метою допомогти Групі експертів ОБСЄ та Венеціанській комісії в їхньому аналізі законодавства та проектів законів стосовно свободи релігії чи віри. Керівні принципи вміщують коментарі, що були отримані від членів Групи експертів, а також членів Венеціанської комісії. Керівні принципи були сформовані таким чином, що не охоплюють усі стандарти прав людини стосовно свободи релігії чи віри, проте вони вміщують загальний огляд та коментарі, необхідні для тих, хто здійснює аналіз законодавства.

Ці Керівні принципи були прийняті на 59-й сесії Європейської комісії до демократії за допомогою права 18 червня 2004 року та схвалені Парламентською Асамблеєю ОБСЄ на її щорічній сесії в липні 2004 року...

I. Джерела стандартів, що були використані Групою експертів та Венеціанською комісією

Джерела права, що наведені нижче є найбільш важливими з тих, якими користувалися Група експертів і Венеціанська комісія при складанні цих Керівних принципів. Серед найбільш важливих джерел є наступні:

А. Міжнародні конвенції, ООН та спеціальні органи ООН: Міжнародний пакт про громадянські та політичні права (1966); Міжнародний пакт про економічні, соціальні та культурні права (1966); Загальна декларація прав людини (1948); Відповідні зобов’язання з інших міжнародних угод; Декларація щодо заборони усіх форм нетерпимості та дискримінації на підставі релігії чи віри (1981); Загальні коментарі № 22 Комітету ООН з прав людини; Звіти спеціальних доповідачів ООН; інші документи ООН та спеціальних органів ООН

В. Рада Європи: (Європейська) Конвенція про захист прав людини та основних свобод (1950); інші документи Ради Європи; рішення Європейського суду з прав людини

С. ОБСЄ: зобов’язання та заключні акти ОБСЄ (особливо Віденський заключний акт 1989 року); інші документи ОБСЄ

D. Кращі приклади практики окремих країн наводяться з метою показати позитивну практику.

Е. Дослідження відомих вчених також були використані.

II. Суттєві моменти, які типово виникають в законодавстві

А. Питання попереднього аналізу

1. Чи потрібне законодавство. Важливо пам’ятати, що законодавство може бути необов’язковим з огляду на багато моментів, щодо яких Держава може розглядати необхідність законодавчого регулювання. Інколи спеціальне законодавство, яке регулює релігійні питання, пропонується у відповідь на інцидент, який обурив громадську думку, але цей інцидент, насправді, може бути краще розглянутий за допомогою звичайних засобів адміністративного чи кримінального права. Якщо релігійна група приймала участь у шахрайстві чи нападі, наприклад, не найкраще реагувати за допомогою запровадження нового законодавства про релігію. Тому, важливо розглянути чи загальні закони щодо шахрайства або нападу вирішують проблему без введення нового закону, який би охоплював злочини, вчинені у зв’язку з релігійною діяльністю.

2. Визначення «релігії». Законодавство часто включає зрозумілу спробу дати визначення «релігії» чи пов’язаних термінів («секти», «культи», «традиційні релігії» тощо). У міжнародному праві немає загальноприйнятого визначення цих термінів і багато Держав мали проблеми, визначаючи ці терміни. Наводилися аргументи, що такі терміни не можна визначити в правовому сенсі з причини властивої неясності концепції релігії. Спільною помилкою у визначенні є вимога, що повинна бути присутня віра в Бога, щоби щось визначити як релігію. Найбільш очевидним контраргументом буде традиційний Буддизм, який не є теїстичним та Індуїзм, який є політеїстичним. Крім цього, такі терміни як «секта» чи «культ» часто використовуються радше для приниження, ніж для аналітичного підходу. Якщо законодавство включає дефініції, то текст повинен бути уважно розглянутий, щоб забезпечити, що вони не дискримінаційні і що вони не засуджують певні релігії чи основні вірування по відношенню до інших.

3. Релігія чи віра. Міжнародні стандарти не говорять про релігію в обмеженому сенсі, а говорять про «релігію чи віру». Аспект «віри» традиційно відноситься до глибоких свідомих вірувань, які основоположні щодо людського існування та світу. Тому, атеїзм та агностицизм, наприклад, у загальному наділяються тим же захистом як і релігійні вірування. Дуже поширено в законодавстві не захищати адекватно (або взагалі) прав невіруючих. Через те, що не всім віруванням надається рівний захист, слід розглянути законодавство щодо дискримінації невіруючих.

4.  Релігійний «екстремізм». Питання релігійного «екстремізму» та державної безпеки стало значно важливішим протягом декількох останніх років. Не має сумнівів, що певні групи та особи, діючи від імені релігій, приймали участь у політично вмотивованому насильстві. Незважаючи на те, чи їхня мотивація щира та релігійна, чи політична та маніпулятивна, це виклик, на який Держава зрозуміло та відповідно має реагувати. Питання в тому, що Держава може використати «екстремізм» як пояснення не тільки у відповідь групам, які дійсно насильницькі та небезпечні, але вона також може використати риторику «екстремізму» для придушення законних релігійних проявів чи націлитися на групи, чиї вірування можуть просто бути відмінними чи незвичайними. Стосовно законодавства, то важливо, щоб закони були зосереджені на небезпечних діяннях чи насильницьких вчинках. І не надавали належним чином поліційних функцій Державі для придушення груп, які просто не подобаються або незвичайні.

5. Взаємопов’язаність норм з прав людини. Міжнародні стандарти в сфері свободи релігії та віри не постають лише з положень в пактах, договорах та документах, які спеціально розглядають релігію та віру. Вони містяться також в інших положеннях, таких, які стосуються об’єднань, вираження поглядів та прав батьків. Наприклад, рішення Європейського суду з прав людини мають важливі наслідки для релігій, проте не завжди базуються на Статті 9, а й на інших підставах. Важливі приклади містяться в справі Хоффман проти Австрії (1993).

6. Межі розгляду. Міжнародні стандарти в загальному і Європейський суд з прав людини конкретно, припускають, що є межі розгляду, які дозволяють Державі, до певної міри, вводити в дію закони та впроваджувати політику, яка може відрізнятися одна від іншої, враховуючи різне історичне та культурне тло. У той час, коли такі межі розгляду повинні поважаться, вони не повинні інтерпретуватися з такою мірою свободи, що дозволить підірвати цінності прав людини. У той час, коли закони різних Держав не повинні бути ідентичними і вони повинні мати певну гнучкість, ця гнучкість тим не менше повинна поважати важливі основоположні права.

В. Основні цінності, які лежать в основі міжнародних стандартів свободи релігії чи віри

У регіоні ОБСЄ сформувався широкий консенсус у контурах права на свободу релігії чи віри, як це визначено у відповідних міжнародних документах з прав людини. Основоположні пункти, які потрібно мати на увазі, розглядаючи законодавство в цій сфері, включають наступні головні питання.

1.  Внутрішня свобода (forum internum). Ключовий міжнародний документ підтверджує, що «всі мають право на свободу думки, совісті та релігії». У протилежність до сповідування релігії, право на свободу думки, совісті та релігії в межах forum internum є абсолютним та не підлягає жодним обмеженням. Так, наприклад, юридична вимога обов’язкового вказування релігійного вірування є неприпустима. І Загальна Декларація прав людини (ст. 18), і Європейська Конвенція з прав людини (ст. 9) визнають, що захист forum internum включає право особи змінювати релігію чи віру. Загальний коментар № 22 (48) Комітету ООН з прав людини щодо статті 18 зазначає, що «свобода «мати чи приймати» релігію чи віру обов’язково надає право обирати релігію чи віру, включаючи, inter alia, право змінювати теперішню релігію чи віру особи на іншу чи приймати атеїстичні погляди, а також право особи зберігати релігію чи віру». У будь-якому випадку право «змінювати» чи «мати чи приймати» релігію або віру лежить у площині абсолютного права внутрішньої свободи в законодавчих положеннях, які накладають обмеження в цій сфері і не відповідають вимогам внутрішньої свободи.

2.  Зовнішня свобода (forum externum). Усі мають свободу наодинці чи спільно з іншими, публічно чи приватно «сповідувати свою релігію чи віру в молитві, церемонії, практиці чи вивченні» (Міжнародний пакт про громадянські та політичні права, стаття 18.1). Як видно з цього формулювання об’єм захищених проявів широкий. Тому, законодавство, яке розглядає тільки молитву чи вузькі прояви сповідування в сенсі ритуальної практики є неадекватним. Також необхідно пам’ятати, що захищається як сповідування вірувань індивідуально, так і сповідування вірувань громадою. Тому сповідування вірувань індивідуально може бути захищеним навіть тоді, коли індивідуальні вірування особи суворіші, ніж вірування спільноти, до якої він чи вона належать. Визнання цього факту проте не означає, що вірування громади як колективу не заслуговують на повагу. Сповідування релігії чи віри, на відміну від внутрішньої свободи, можуть бути обмежені, але тільки за суворо визначених умов, встановлених у відповідних обмежуючих положеннях. Обмеження дозволяються тільки, якщо вони передбачені згідно цих обмежуючих положень, як це визначено в Розділі II.G нижче.

3.  Рівність та недискримінація. Держави зобов’язані поважати та забезпечувати всім особам у своїй юрисдикції право на свободу релігії чи віри без будь-яких відмінностей, таких як раса, колір шкіри, стать, мова, релігія чи віра, політичні чи інші погляди, національність чи інше походження, майновий статус, походження чи інший статус. Законодавство повинно бути переглянуто з метою забезпечити, щоби будь-які відмінності поміж релігіями були виправдані справжніми об’єктивними факторами, а ризик упередженого ставлення був мінімізований чи повністю знищений. Законодавство, яке визнає історичні різниці в ролях, які різні релігії відігравали в історії певної країни, допустиме до тих пір, поки воно не служить виправданням дискримінації.

4.  Нейтральність та безсторонність. Як це зазначено в рішенні Європейського суду з прав людини по справі Метрополітанська церква проти Молдови «у виконанні своєї регулюючої функції... в зв’язку з різними релігіями, деномінаціями та віруваннями, Держава має обов’язок бути нейтральною та безсторонньою».2 Серед іншого, це зобов’язання включає в себе обов’язок утримуватись від прийняття сторони в релігійних суперечках. Коли постає релігійний конфлікт, «роллю держави у таких обставинах не є усунення причини напруги шляхом знищення плюралізму: вона повинна забезпечити, щоб конкуруючі групи були толерантними одна до одної».3 У законодавстві, яке регламентує структуру релігійних громад, вимога нейтральності «виключає оцінку Державою легітимності релігійних вірувань чи способів, якими ці вірування виражаються». Відповідно, «державні заходи, які віддають перевагу певному лідеру чи певним органам розділеної релігійної громади, чи які спрямовані на примус громади чи її частини проти її волі перейти під єдине керівництво... становлять порушення свободи релігії». Подібно до цього, «коли реалізація права на свободу релігії чи одного з її аспектів підлягає згідно національному законодавству попередньому погодженню, участь у процедурі по отриманню попереднього погодження визнаної духовної влади не може відповідати вимогам частини другої Статті 9». У загальному, вимога нейтралітету означає, що реєстраційні вимоги, які передбачають розгляд змісту, а не формальних ознак статуту чи договору про заснування релігійної організації є неприпустимими.

5.  Ненасильство. Ніхто не повинен піддаватися примусу, який вплине на його чи її свободу релігії чи віри. Цей аспект свободи релігії чи віри захищає від практик, які використовують примус, який іде далі ніж розумне переконування чи то в формі неналежного переконування особи змінити релігію чи віру, чи то у формі неналежного запобігання зміни релігії чи віри особою. У розрізі історії прийняття цього положення було більше зумовлене пересторогами щодо соціального та правового тиску, який міг запобігти зміні релігії особою, аніж побоюванням місіонерської роботи, але ця норма застосовується до примусу в будь-якому напрямку. Незважаючи на те, що для Держави може бути прийнятним прийняти закон, який забороняє хабарі чи інші екстремальні матеріальні стимули, законодавство повинно передбачати забезпечення, щоб пропоновані заходи захищали людей від незаконного тиску змінити релігію більше, ніж від незаконного тиску Держави на людей не змінювати релігію. Принцип ненасильства також поширюється на правові вимоги щодо прийняття присяги, вимог щодо прапору-салюту та інших організованих державою видів діяльності, які примушують особу виражати чи приймати щось суперечне її власним поглядам. Примусові положення законодавства повинні розглядатися з особливою увагою.

6.  Права батьків та опікунів. Держави зобов’язані поважати свободу батьків та, у відповідних випадках, свободу законних опікунів дітей на забезпечення релігійної та моральної освіти дітей у відповідності з їхніми власними переконаннями за умови забезпечення кожній дитині права на свободу релігії чи віри згідно з розвинутими здатностями дитини. Цей захист передбачений з особливою чіткістю в Статті 5 Декларації ООН від 1981 року «Про ліквідацію усіх форм нетолерантності та дискримінації на основі релігії чи віри» та Статті 14 Конвенції про права дитини. Законодавство повинне бути перевірене, щоб забезпечити відповідний баланс автономії дитини, поваги прав батьків та досягнення найкращих інтересів дитини. Проблематичними в цьому випадку є положення, що неспроможні надати необхідної ваги рішенням зрілих неповнолітніх, чи які втручаються в права батьків, відповідати за виховання своїх дітей. Немає погоджених міжнародних стандартів, які визначають з якого віку діти повинні бути вільними робити свій власний вибір щодо релігії та віри. У тому сенсі в якому закон визначає вік, він повинен порівнюватися до іншого законодавства Держави, яке визначає вік більшості (такий як вік шлюбу, голосування та обов’язкового відвідування школи).

7.  Толерантність та повага. Принцип 16 (б) Віденського Заключного акту ОБСЄ передбачає, що країни-учасниці будуть «зрощувати клімат взаємної поваги та терпимості між віруючими різних громад і також між віруючими та невіруючими». Законодавство повинне оцінюватися згідно до відповідності з цими вимогами. У загальному, у світі який відданий повазі людської гідності, простої толерантності ледве достатньо; перевага віддається клімату справжньої поваги. Хоча немає вимоги включити вивчення толерантності в певний статут чи статутні документи, можливо це буде доцільним запропонувати можливість включення таких положень.

8.  Право на об’єднання. Зобов’язання ОБСЄ мають довгу історію визнання важливості права на здобуття та збереження статусу юридичної особи.4 Оскільки певні релігійні групи принципово не погоджуються з державною реєстрацією, Держава не повинна накладати санкції чи обмеження на релігійні групи, які вирішують не реєструватися. Проте, у сучасних законодавчих рамках більшість релігійних громад віддає перевагу отриманню статусу юридичної особи, для того щоби мати змогу займатися всією діяльністю зручним та результативним чином. З причин типової важливості статусу юридичної особи ряд рішень Європейського суду з прав людини визнали доступ до такого статусу одним з найбільш важливих аспектів права на об’єднання5 і що право на об’єднання поширюється на релігійні об’єднання.6 Неправомірні обмеження права на юридичну особу, відповідно, є порушенням права на об’єднання та свободи релігії чи віри (щодо реєстрації релігійних чи віросповідних об’єднань дивіться Розділ II.F нижче).

9.  Право на ефективний захист. Сторони, які захищаються в релігійних спорах мають право на ефективний захист. Це засновано на загальній концепції верховенства права і також знайшло спеціальне відображення в ряді міжнародних норм. Це зазначено в різних положеннях, таких, наприклад, як Стаття 2 Міжнародного Пакту про громадянські та політичні права, де визначено, що Держави мають загальний обов’язок надавати практичного змісту сукупності норм, виражених у міжнародному праві з прав людини. Більш конкретно такі положення зазначені у статтях 6 (1) та 13 Європейської Конвенції з прав людини, що вимагають доступності засобів ефективного захисту. Європейський суд з прав людини підтримав право релігійної громади набувати статус юридичної особи на основі Статті 9 Європейської Конвенції з прав людини, витлумаченій в «світлі» Статті 67. Особливо важливим у цій ділянці є те, що релігійні організації повинні отримувати швидкі рішення щодо своїх заяв та мати право на оскарження чи то згідно релігійного законодавства чи згідно відповідних адміністративних положень висловлених в окремих нормативно-правових актах.

С. Релігія та освіта (включаючи фінансування)

Початкова та середня освіта є одним з найскладніших питань, які стосуються свободи релігії чи віри. (Вища освіта також дотична до цих питань, хоча це, як правило, менш складні версії питань, що виникають у початковій та середній школах). Закони, що регламентують освіту, повинні бути проаналізовані з метою встановити ці та інші питання, що можуть викликати стурбованість стосовно дотримання міжнародних стандартів та зобов’язань ОБСЄ. Серед найбільш поширених (взаємопов’язаних) питань наступні:

1.  Права батьків пов’язані з освітою їхніх дітей. Загальновизнано, що батьки мають право визначати релігійну освіту своїх дітей.8

2.  Державне фінансування релігійної освіти (в державних і комунальних школах та релігійних й інших приватних школах). Практика, стосовно фінансування релігійної освіти в державних та приватних релігійних школах є різноманітною в різних державах. Найбільш очевидним потенційним питанням є те, чи надається фінансування на недискримінаційній основі.

3.  Релігійна, етична чи гуманістична освіта в державних та комунальних школах. Існують різноманітні види практичного вирішення Державами питання щодо форм релігійної, етичної та інших видів ідеологічної освіти в державних та комунальних школах. Якщо це розглядати у співвідношенні з правами батьків (дивіться розділ ІІ.В.6 вище), то в загальному це виглядає так, що діти не можуть бути примушені отримувати уроки деномінаційної (такої, що відноситься до певної релігії, примітка перекладача) чи ідеологічної освіти проти бажання своїх батьків, хоча загальна освіта щодо релігії, вірувань та етики дозволяється. Деякі Держави вимагають від учнів відвідувати релігійні або етичні (вивчення життя) класи, що виглядає допустимим підходом, хоча Держави повинні вважати на релігійні та ідеологічні зауваги батьків щодо власних дітей і повинні серйозно розглянути можливість відмовитися від таких класів, коли освіта може суперечити глибоким релігійним та ідеологічним віруванням. (Проте Держава може виступати проти екстремістських ідеологічних поглядів, таких як фашизм або антисемітизм.)

4.  Державна авторизація приватних релігійних чи філософських шкіл. Як це ймовірно витікає з положень Розділу ІІ.В.6 вище, батьки повинні мати змогу надавати освіту своїм дітям у приватних релігійних школах чи в інших школах з ідеологічним нахилом. Звичайно, переважаючою практикою серед країн-учасниць ОБСЄ є дозволяти приватні релігійні та ідеологічні школи, хоча Держава залишає за собою право встановлювати нейтральні критерії навчальних стандартів таких предметів як математика, історія, наука та мови. Допустимо також, що Держава може регулювати сертифікацію вчителів. Труднощі можуть постати тоді, коли Держава почне розрізняти які релігійні та ідеологічні групи мають право працювати в школах, а які ні. Наприклад, деякі Держави можуть передбачати, що релігійні школи можуть відкриватися лише «зареєстрованими релігіями». Хоча можливо уявити випадки коли це буде прийнятною вимогою, щоб релігійні школи відкривалися зареєстрованими релігіями, така вимога стає неприйнятною в той час, коли Державна політика водночас створює дискримінаційні перешкоди для реєстрації певних релігійних груп. Важливо оцінити чи є закони нейтральними та недискримінаційними.

5.  Правила, що стосуються прийому на роботу та звільнення вчителів та інших шкільних працівників через їхню релігію чи віру. Справи щодо прийому на роботу та звільнення з роботи вчителів та інших шкільних працівників в школах (як державних, так і приватних) коли релігія чи вірування стають тому причиною, можуть бути дуже складними та залежать від фактів конкретного випадку. Релігійні школи, наприклад, можуть вимагати, щоб робітники були членами релігії та можуть бажати звільнити тих, хто залишає релігію чи веде себе так, що керівництво вважає це таким, що суперечить етиці школи. Існує багато Державних практик щодо цього питання і це ділянка права, яка постійно розвивається (дивіться також Розділ ІІІ.D та ІІІ.Н нижче).

6.  Релігійні символи (та одяг) у державних школах. Є три принципові питання, які можуть виникнути стосовно релігійних символів у державних школах. По-перше, є декілька Державних практик щодо вчителів та іншого шкільного персоналу щодо носіння релігійного одягу протягом навчання. По-друге, є різноманітні державні практики щодо розміщення релігійних символів у класах. По-третє, питання, важливість якого зросла нещодавно – державна заборона школярам носити релігійний одяг – питання яке нещодавно спалахнуло щодо мусульманських платків на голові. Міжнародні документи не висловлюються ясно щодо цих питань, хоча необхідно бути обережним і загальні вказівки щодо толерантності та недискримінації повинні братися до уваги.

---

[1] Перекладено з англійської Я.Гордієвичем. Надруковано у книжці: „Свобода релігії та віросповідання в Україні в контексті дотримання міжнародних стандартів з прав людини та основних свобод” / За ред. В.Яворського / Українська Гельсінська спілка з прав людини, МГО Центр правових та політичних досліджень „СІМ”. – Харків, 2005. Книгу можна замовити в офісі УГС або скачати pdf-file з сайту http://helsinki.org.ua/ (див. рубрику «Свобода совісті та релігії»)